環(huán)保作為PPP模式推廣的重點(diǎn)領(lǐng)域

5月25日，首個(gè)國(guó)家部委層面的PPP項(xiàng)目庫(kù)在國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布，首批公布了全國(guó)各地104個(gè)項(xiàng)目，總投資1.97萬(wàn)億元，項(xiàng)目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。

近來(lái)，PPP支持政策不斷加碼，而環(huán)保作為PPP模式推廣的重點(diǎn)領(lǐng)域，也將迎來(lái)新一輪投資熱潮。隨著生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策的不斷完善，社會(huì)資本對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投資也將從水污染、垃圾處理等市場(chǎng)化程度較高的領(lǐng)域拓寬到更多產(chǎn)業(yè)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)谷樹(shù)忠日前在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪(fǎng)時(shí)認(rèn)為，在環(huán)境污染第三方治理的大背景下，PPP這種公私合營(yíng)的模式符合環(huán)境服務(wù)于商業(yè)同時(shí)具備公益性的特點(diǎn)，非常適合環(huán)境服務(wù)和環(huán)境治理領(lǐng)域的應(yīng)用，目前在水處理領(lǐng)域已經(jīng)有多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，隨著政策和技術(shù)的完善，將應(yīng)用于土壤、大氣等多個(gè)環(huán)保領(lǐng)域。

政策逐步完善

投資熱度升溫

2014年以來(lái)，各省、市、自治區(qū)根據(jù)國(guó)家相關(guān)文件精神陸續(xù)推出地方版PPP政策，其項(xiàng)目重點(diǎn)方向大多提及環(huán)保領(lǐng)域。據(jù)記者不完全統(tǒng)計(jì)，2014年，福建、河南、山東等11個(gè)省份在其PPP指導(dǎo)推進(jìn)性文件中均提到鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域。今年以來(lái)，北京、海南、浙江、甘肅、新疆、江蘇等省、市、自治區(qū)也陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策，并且均把水務(wù)領(lǐng)域作為重點(diǎn)投資項(xiàng)目。

君澤君律師事務(wù)所合伙人、中國(guó)PPP研究院專(zhuān)家靳林明明顯感覺(jué)到了此輪PPP帶來(lái)的變化，他在接受采訪(fǎng)時(shí)表示，過(guò)去對(duì)于PPP項(xiàng)目，往往是政府積極性高，產(chǎn)業(yè)界和實(shí)業(yè)界由于各種顧慮持觀望態(tài)度。2014年以來(lái)，配套政策的相繼完善使市場(chǎng)發(fā)生很多積極的變化。財(cái)政部、環(huán)保部等部門(mén)借機(jī)推出很多以第三方治理為主的新項(xiàng)目和概念，原來(lái)很多項(xiàng)目即便存在但缺乏宣傳推廣，這次希望通過(guò)環(huán)境服務(wù)的采購(gòu)來(lái)構(gòu)建一種新的收費(fèi)模式，確保社會(huì)投資人的合理利潤(rùn)。

“對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，他們需要去構(gòu)想出一系列與社會(huì)資本合作的項(xiàng)目和方式。我們接觸的很多地方政府客戶(hù)，關(guān)注自己的片區(qū)和領(lǐng)域如何利用PPP方式開(kāi)發(fā);地方融資平臺(tái)受到限制，如何去融資。這說(shuō)明，此輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全局規(guī)劃的同時(shí)，還需要進(jìn)行區(qū)域開(kāi)發(fā)，但主導(dǎo)不再是政府了，而是市場(chǎng)。”智綱智庫(kù)研究員姚瑤在接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示。

一邊是去參加政府和市場(chǎng)機(jī)構(gòu)組織的各種PPP培訓(xùn)，另一邊是去各個(gè)地方考察PPP項(xiàng)目，這是不少企業(yè)家在忙的事。姚瑤說(shuō)，“有的企業(yè)家一周去看了十幾個(gè)PPP項(xiàng)目，決定不了，一個(gè)個(gè)讓我們幫忙分析和篩選。他們關(guān)注的問(wèn)題非常實(shí)際：一是項(xiàng)目選擇，哪些能做，哪些不能做;二是合作方式，我和政府要怎么去協(xié)商合作才能賺錢(qián);三是投融資方式，我要去投多少錢(qián)，怎么去融錢(qián)。這些歸根到底，就是PPP項(xiàng)目模式如何設(shè)計(jì)的問(wèn)題。”

姚瑤認(rèn)為，這說(shuō)明政府和企業(yè)對(duì)PPP的熱情度都很高，只是PPP模式尚不成熟，政府、企業(yè)和市場(chǎng)還需要時(shí)間去探索。

“當(dāng)前，中國(guó)環(huán)境壓力很大，對(duì)環(huán)境治理的熱切期盼到了一個(gè)歷史高度，所以有很大的發(fā)展空間，但是把投資空間轉(zhuǎn)換成項(xiàng)目需要時(shí)間過(guò)程，轉(zhuǎn)化成健康有序發(fā)展的PPP實(shí)踐也是有距離的。對(duì)于政企合作來(lái)說(shuō)，雙方擔(dān)心的最大問(wèn)題便是政府和社會(huì)資本能否履信。在這一點(diǎn)上，PPP的立法正朝積極方向推進(jìn)，原來(lái)遇到不確定性因素只能從法律邏輯來(lái)判斷，未來(lái)將逐漸走向更加規(guī)范的軌道。”靳林明表示。

同時(shí)，靳林明認(rèn)為，財(cái)務(wù)、法律和技術(shù)這三個(gè)維度的不斷推進(jìn)是促進(jìn)PPP發(fā)展的必要條件，讓一個(gè)項(xiàng)目做的合理、合情、合法需要很多專(zhuān)業(yè)研究機(jī)構(gòu)和第三方平臺(tái)來(lái)合力完成。

“PPP項(xiàng)目的投資額度大，資金回報(bào)周期長(zhǎng)，盈利點(diǎn)難找，對(duì)政府的信譽(yù)和政策的變動(dòng)性有顧慮，這是多數(shù)企業(yè)采取觀望態(tài)度的主要原因。這些會(huì)隨著政策和法律的完善有所改觀。”水務(wù)咨詢(xún)專(zhuān)家、國(guó)融大通財(cái)務(wù)顧問(wèn)公司總經(jīng)理李智慧認(rèn)為，長(zhǎng)期來(lái)看，PPP不缺政策，國(guó)家關(guān)于PPP的政策文件正陸續(xù)出臺(tái)。但是項(xiàng)目落實(shí)到地方時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)型人才稀缺，專(zhuān)家型干部的培養(yǎng)是一個(gè)值得注意的問(wèn)題。

環(huán)保領(lǐng)域水務(wù)先行

企業(yè)借力需準(zhǔn)確定位

水污染處理是環(huán)保領(lǐng)域公私合營(yíng)運(yùn)作較多的產(chǎn)業(yè)，對(duì)于融資模式的探索和PPP項(xiàng)目的實(shí)踐也早有經(jīng)驗(yàn)。在國(guó)家層面倡導(dǎo)綠色化，環(huán)保政策全面推進(jìn)之年，隨著水污染防治領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目發(fā)展進(jìn)入快車(chē)道，其他環(huán)保領(lǐng)域的PPP應(yīng)用也將陸續(xù)跟進(jìn)。

4月2日，中央發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(“水十條”)要求，水污染防治要采取環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)、授予開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本加大水環(huán)境保護(hù)投入。隨即，4月9日發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)對(duì)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目操作流程作出明確規(guī)范。

環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院公共財(cái)政與投資咨詢(xún)部副主任逯元堂接受記者采訪(fǎng)時(shí)認(rèn)為，《意見(jiàn)》明確了水污染防治PPP項(xiàng)目的邊界范圍，提出逐步將水污染防治領(lǐng)域全面向社會(huì)資本開(kāi)放，推廣運(yùn)用PPP模式。同時(shí)針對(duì)PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期性及政府付費(fèi)為主的特點(diǎn)，提出了優(yōu)化調(diào)整專(zhuān)項(xiàng)資金使用方向，逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”、“前補(bǔ)助”向“后獎(jiǎng)勵(lì)”轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大資金來(lái)源渠道。而為規(guī)避政府付費(fèi)違約的發(fā)生，《意見(jiàn)》明確提出了完善付費(fèi)機(jī)制，鼓勵(lì)采取第三方支付體系。

《意見(jiàn)》同時(shí)提出，將逐步實(shí)現(xiàn)水污染防治領(lǐng)域全面向社會(huì)資本開(kāi)放，推廣運(yùn)用PPP模式。

“由于環(huán)保項(xiàng)目的公益性特點(diǎn)，在合作領(lǐng)域上的突破也是文件的一大亮點(diǎn)，原來(lái)PPP更多應(yīng)用于污水和垃圾處理這種有明確收費(fèi)機(jī)制和補(bǔ)貼機(jī)制的領(lǐng)域，下一步將把一些無(wú)收益的項(xiàng)目作為重點(diǎn)推進(jìn)領(lǐng)域。”逯元堂表示。

靳林明在接受本報(bào)記者采訪(fǎng)時(shí)認(rèn)為，污水處理和生活垃圾處理在本輪PPP發(fā)展之前就比較成熟，此番政策的出臺(tái)沒(méi)有動(dòng)搖根本性的東西，而是使其更加規(guī)范和系統(tǒng)化。重要的是，政府釋放了一些新的項(xiàng)目機(jī)會(huì)，拓寬了社會(huì)資本能進(jìn)入的市場(chǎng)。

那么，企業(yè)如何借PPP東風(fēng)發(fā)展，怎樣在PPP大潮中找到自身定位?

北大環(huán)境E20產(chǎn)業(yè)研究院副院長(zhǎng)薛濤在接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，由于企業(yè)自身的長(zhǎng)板和短板不同，其實(shí)并不是都能在環(huán)保PPP中發(fā)揮它巨大的作用。“在投融資方面和政府關(guān)系方面較為密切、上層結(jié)構(gòu)方面相對(duì)比較完善的企業(yè)，以及上市公司，在PPP方面會(huì)比較有優(yōu)勢(shì)。因?yàn)镻PP畢竟是重資產(chǎn)的行為，很多中小民企可能會(huì)倒在融資的路上。”

因此，他認(rèn)為，在投融資方面有長(zhǎng)處的公司更容易實(shí)現(xiàn)PPP，包括大型國(guó)企及部分上市的投資運(yùn)營(yíng)型民企。單純靠技術(shù)優(yōu)勢(shì)其實(shí)很難在PPP上發(fā)揮大的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)榈胤秸畷?huì)有很強(qiáng)烈的融資需求，小的技術(shù)公司很難滿(mǎn)足。他建議，技術(shù)公司應(yīng)該團(tuán)結(jié)在大的做PPP的投資運(yùn)營(yíng)公司(E20稱(chēng)之為環(huán)境一級(jí)開(kāi)發(fā)商)中間，形成好的生態(tài)關(guān)系，這是符合目前中國(guó)市場(chǎng)現(xiàn)狀的。