論國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)管體系的構(gòu)建

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的重要方式，是國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要手段，也是對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率進(jìn)行評(píng)價(jià)考核的有效途徑。而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的監(jiān)管體系則是建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的重要環(huán)節(jié)。如何構(gòu)建一個(gè)完整的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)管體系，以確保國(guó)有資本的安全高效運(yùn)作，就是本文所關(guān)注的核心問題。

　　一、發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算監(jiān)督管理的成功經(jīng)驗(yàn)

　　從世界各國(guó)的實(shí)踐來看，政府預(yù)算的決策程序大體分為預(yù)算的編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行和監(jiān)督、事后審計(jì)等四個(gè)階段。在每一個(gè)預(yù)算年度開始之前，由政府預(yù)算編制機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)預(yù)算的編制；經(jīng)立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)，成為正式預(yù)算；預(yù)算年度開始之后，由政府行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行預(yù)算，并由審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行日常監(jiān)督；預(yù)算年度結(jié)束后，由預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)就預(yù)算執(zhí)行情況及結(jié)果編制決算，經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)后，由立法機(jī)關(guān)予以批準(zhǔn)。

　　西方國(guó)家議會(huì)審議和批準(zhǔn)政府的財(cái)政預(yù)算和決算的權(quán)力，常常被形象地稱為議會(huì)“錢袋權(quán)”，是議會(huì)傳統(tǒng)的權(quán)力之一。各國(guó)議會(huì)的財(cái)政權(quán)在內(nèi)容上并不完全一致，議會(huì)在行使財(cái)政權(quán)的實(shí)際過程中具有不同的特點(diǎn)，但財(cái)政權(quán)是各國(guó)議會(huì)通過預(yù)算來監(jiān)督政府所共有的一種重要權(quán)力。議會(huì)有權(quán)審議、修改或否決政府的財(cái)政預(yù)算案。

　　(一)立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府編制預(yù)算的審查和批準(zhǔn)

　　西方國(guó)家對(duì)預(yù)算編制的監(jiān)督都有一套嚴(yán)密的程序。預(yù)算的編制和審查是議會(huì)的重要工作，議會(huì)對(duì)預(yù)算的審查非常嚴(yán)格，預(yù)算所含的內(nèi)容和科目設(shè)置詳細(xì)、具體，所以西方國(guó)家預(yù)算編制的過程比較長(zhǎng)，如美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算的編制前后要經(jīng)過18個(gè)月。它們的議會(huì)把審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督財(cái)政預(yù)算當(dāng)做監(jiān)督政府的重要手段。

　　美國(guó)政府的支出預(yù)算由總統(tǒng)行政管理和預(yù)算局負(fù)責(zé)編制，財(cái)政部不參與編制支出預(yù)算，美國(guó)財(cái)政部的經(jīng)費(fèi)預(yù)算也是由該預(yù)算局編制的。財(cái)政部負(fù)責(zé)根據(jù)歷年的收入情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)測(cè)，編制收入預(yù)算，供預(yù)算局作參考。財(cái)政部根據(jù)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，組織資金供應(yīng)。總統(tǒng)行政管理和預(yù)算局的主要任務(wù)是編制預(yù)算，其收入預(yù)算的主要信息資料來源于財(cái)政部，支出預(yù)算則根據(jù)各部、機(jī)構(gòu)提出各自的預(yù)算方案，經(jīng)審核后統(tǒng)一匯編出聯(lián)邦預(yù)算，交總統(tǒng)審核。國(guó)會(huì)中與財(cái)政預(yù)算立法有關(guān)的機(jī)構(gòu)有參眾兩院撥款委員會(huì)、參眾兩院籌款委員會(huì)、參眾兩院預(yù)算委員會(huì)、國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室和總會(huì)計(jì)局。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室無權(quán)決定政策，一個(gè)專業(yè)的、非常派機(jī)構(gòu)，其任務(wù)是對(duì)經(jīng)濟(jì)與預(yù)算進(jìn)行獨(dú)立的分析與預(yù)計(jì)，評(píng)判總統(tǒng)預(yù)算局編制的預(yù)算，并獨(dú)立地編制出一整套預(yù)算，為國(guó)會(huì)提供客觀、及時(shí)、非政治化的分析。這些分析有助于經(jīng)濟(jì)和預(yù)算決策，為國(guó)會(huì)提供預(yù)算程序的信息和預(yù)計(jì)，供國(guó)會(huì)參考。設(shè)在國(guó)會(huì)的總會(huì)計(jì)局的任務(wù)是審計(jì)政府財(cái)務(wù)，使政府財(cái)務(wù)活動(dòng)限制在國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的范圍內(nèi)。

　　在日本，政府的支出預(yù)算要經(jīng)過嚴(yán)格規(guī)范的法定程序才能編制完成，并審核通過。政府預(yù)算的編制，首先由大藏省根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況提出編制預(yù)算的基本要求，各部門據(jù)此提出預(yù)算要求；然后，由大藏省對(duì)各部門預(yù)算要求進(jìn)行審核，確定重點(diǎn)發(fā)展和支持方針，并提出預(yù)算草案，征求各部門意見；在此基礎(chǔ)上，大藏省編制正式預(yù)算提交內(nèi)閣討論修改；最后，將內(nèi)閣預(yù)算提交國(guó)會(huì)審議通過。預(yù)算一經(jīng)審議通過，大藏省便據(jù)此嚴(yán)格控制各部門支出，各部門必須按確定方針優(yōu)先保證重點(diǎn)支出。為了確保支出的合法與有效使用，獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)檢查院，要對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。與此同時(shí)，內(nèi)閣總務(wù)廳直屬機(jī)構(gòu)行政監(jiān)察委員會(huì)，也要對(duì)各部門是否正確使用預(yù)算資金進(jìn)行監(jiān)督。

　　(二)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督

　　預(yù)算一經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審議通過，就形成年度預(yù)算法案，各部門各單位都必須依法嚴(yán)格執(zhí)行。未經(jīng)國(guó)會(huì)同意，任何人無權(quán)任意突破預(yù)算的收支規(guī)模。在預(yù)算執(zhí)行中，如需追加支出，必須按立法程序辦事。在項(xiàng)目之間，經(jīng)常性支出與資本性支出之間都不能隨意調(diào)整。一般都由財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)政府預(yù)算收支管理進(jìn)行監(jiān)督，并通過財(cái)政監(jiān)督專員、公共會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)總監(jiān)和稅務(wù)稽查等體系付諸實(shí)施，強(qiáng)化預(yù)算的法律地位。

　　(三)對(duì)決算的監(jiān)督

　　西方國(guó)家很重視對(duì)決算的監(jiān)督工作。國(guó)家決算的審查工作由審計(jì)法院來執(zhí)行。審計(jì)法院屬于司法機(jī)關(guān)，既獨(dú)立于政府也獨(dú)立于議會(huì)。法國(guó)決算的監(jiān)督工作在西方國(guó)家比較有代表性，法國(guó)憲法賦予審計(jì)法院的職責(zé)是協(xié)助議會(huì)和政府監(jiān)督財(cái)政法的執(zhí)行，其中審查國(guó)家決算就是它的一個(gè)重要工作。財(cái)政部長(zhǎng)每年都要將國(guó)家預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的總賬目提交給審計(jì)法院，經(jīng)審計(jì)法院審核后，發(fā)表賬目核準(zhǔn)通告，該通告連同對(duì)預(yù)算年度執(zhí)行結(jié)果的評(píng)價(jià)和對(duì)預(yù)算執(zhí)行管理的意見一起送交議會(huì)。

　　(四)明確劃分政府間財(cái)政事權(quán)

　　如德國(guó)各級(jí)政府都有法定的非常具體明確的職責(zé)分工，其中包括對(duì)各級(jí)政府收支和稅種的劃分，事權(quán)、財(cái)權(quán)的確定。這種有法可依的職責(zé)劃分是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督財(cái)政工作的重要條件和依據(jù)。

　　(五)對(duì)財(cái)政決策的范圍實(shí)行一定的控制

　　美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家議會(huì)對(duì)財(cái)政決策實(shí)行總體監(jiān)督。如規(guī)定赤字的最高限額，規(guī)定債務(wù)的最高限額，另外在一些重要的財(cái)政政策的制定上，都要嚴(yán)格按照立法程序?qū)徸h通過。

　　可以看出，在發(fā)達(dá)國(guó)家政府預(yù)算的監(jiān)管體系中，議會(huì)扮演了重要的角色。預(yù)算的整套工作流程均做到有法可依，并且嚴(yán)格依法辦事。同時(shí)對(duì)預(yù)算的執(zhí)行建立了多重監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化了審計(jì)機(jī)構(gòu)在預(yù)算工作中的地位和作用。

　　二、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)管體系的組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)

　　我們根據(jù)預(yù)算編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行和監(jiān)督、決算審計(jì)的工作流程，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行政治體制以及國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革實(shí)際，對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的監(jiān)管體系進(jìn)行組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)。

　　(一)預(yù)算的編制

　　當(dāng)前我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)采取的是授權(quán)營(yíng)運(yùn)體制，形成了“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)—國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)—國(guó)有企業(yè)”的三層次管理體制。現(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)就是國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)以及地方各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱國(guó)資委)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算可以考慮建立“國(guó)資委—國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)”的二級(jí)預(yù)算體系。在這個(gè)預(yù)算體系中，國(guó)資委是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的一級(jí)編制主體，負(fù)責(zé)整個(gè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的組織工作，落實(shí)、檢查國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的執(zhí)行情況；國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的二級(jí)編制主體，是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的具體執(zhí)行者。在整個(gè)預(yù)算編制工作中，它為編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算提供數(shù)據(jù)依據(jù)和數(shù)據(jù)來源。實(shí)施二級(jí)預(yù)算體系能夠與新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制的基本架構(gòu)保持一致，有利于實(shí)現(xiàn)政企分開，為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制與監(jiān)管提供了實(shí)際操作平臺(tái)和組織保障。

　　國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制流程為：首先，由國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織下屬控股或參股企業(yè)編制其財(cái)務(wù)預(yù)算，并加以匯總協(xié)調(diào)，編制本經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；然后，國(guó)資委再根據(jù)下屬國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)上報(bào)的預(yù)算收支加以匯總、審核；最后，國(guó)資委根據(jù)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的要求，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行整體規(guī)劃，合理安排收支，編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。當(dāng)然，國(guó)資委的組織機(jī)構(gòu)中應(yīng)設(shè)置相應(yīng)職能部門，承擔(dān)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的相關(guān)工作。

　　(二)預(yù)算的批準(zhǔn)

　　國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)家復(fù)式預(yù)算的重要組成部分，國(guó)資委編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算之后，交由財(cái)政部門統(tǒng)一匯總并向人民代表大會(huì)報(bào)告，維護(hù)國(guó)家預(yù)算體系的統(tǒng)一性和完整性。中央國(guó)資委編制的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算由國(guó)家財(cái)政部統(tǒng)一匯總向全國(guó)人大報(bào)告，省級(jí)、市(地)級(jí)國(guó)資委編制的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算由各地財(cái)政廳、局統(tǒng)一匯總向同級(jí)人大報(bào)告。人大機(jī)構(gòu)中與預(yù)算立法直接相關(guān)的是財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)。由這些相關(guān)機(jī)構(gòu)及常務(wù)委員會(huì)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審議，提出修改意見。預(yù)算一經(jīng)人大審議通過，就形成年度預(yù)算法案，成為法律，各部門各單位都必須依法嚴(yán)格執(zhí)行。

　　(三)預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督

　　國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后，必須嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行。預(yù)算的執(zhí)行可以分為兩個(gè)層次：一是國(guó)資委嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；二是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。因?yàn)閲?guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是二級(jí)預(yù)算體系，國(guó)資委和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)分別構(gòu)成了預(yù)算的一二級(jí)執(zhí)行主體。在執(zhí)行過程中，任何機(jī)構(gòu)或部門都不得隨意突破預(yù)算的收支規(guī)模，必須嚴(yán)格遵照預(yù)算法案執(zhí)行。如確需對(duì)預(yù)算法案進(jìn)行變更，也必須依照法定程序，向人大遞交預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)人大審核通過后方可對(duì)預(yù)算法案進(jìn)行調(diào)整。不執(zhí)行預(yù)算法案或未經(jīng)人大授權(quán)擅自調(diào)整預(yù)算法案均屬違法。

　　對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督可以分為三個(gè)層次：第一層次是各級(jí)人大對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，這是人大憑借其執(zhí)法監(jiān)督權(quán)對(duì)國(guó)資委進(jìn)行監(jiān)督；第二層次是各級(jí)財(cái)政部門對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，這是財(cái)政部門作為國(guó)家預(yù)算主管單位對(duì)國(guó)資委進(jìn)行監(jiān)督；第三層次是各級(jí)國(guó)資委對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，這是國(guó)資委作為一級(jí)執(zhí)行主體對(duì)預(yù)算的具體執(zhí)行者，二級(jí)執(zhí)行主體國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。

　　這樣國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督就構(gòu)成了“兩級(jí)執(zhí)行，三層監(jiān)督”的監(jiān)管體制。

　　(四)決算審計(jì)

　　預(yù)算年度結(jié)束之后，各國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)就預(yù)算執(zhí)行情況及結(jié)果編制決算，上報(bào)國(guó)資委，國(guó)資委匯總審核之后，交由財(cái)政部門統(tǒng)一向人大報(bào)告。人大可組織力量對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)決算進(jìn)行審計(jì)，或者由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)，將審計(jì)結(jié)果向人大匯報(bào)。

　　在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的整套監(jiān)管體系中，有三個(gè)方面需要重點(diǎn)突出；一是要強(qiáng)調(diào)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的法律地位。只有使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的地位上升到法律高度，才能使預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性得到強(qiáng)有力的保障，從根本上杜絕預(yù)算資金隨意調(diào)劑、擠占挪用等問題的發(fā)生。二是要強(qiáng)化人大的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。人大在預(yù)算的批準(zhǔn)、執(zhí)行以及決算的監(jiān)督過程中要層層把關(guān)，細(xì)化預(yù)算科目，強(qiáng)調(diào)透明度，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算調(diào)整、預(yù)算超支收入使用和預(yù)算科目之間資金調(diào)劑的審核和監(jiān)督。三是要充分發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督作用。對(duì)預(yù)算執(zhí)行及決算進(jìn)行審計(jì)，是預(yù)算監(jiān)督的重要內(nèi)容。人大應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)的力量，可考慮建立專門的審計(jì)委員會(huì)或聘請(qǐng)獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算及決算進(jìn)行審查。國(guó)資委也應(yīng)設(shè)立審計(jì)部門對(duì)下屬國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)。

　　開展國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作，應(yīng)以提高國(guó)有資本效益為核心，加強(qiáng)對(duì)收益及投資的管理，強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)控制，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置，提高資本運(yùn)作效率。國(guó)資委作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的管理部門，應(yīng)建立和健全各項(xiàng)管理制度，對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的工作程序、報(bào)表內(nèi)容、時(shí)間安排做出明確規(guī)定，完善出資人管理、投資、融資、擔(dān)保、重大資產(chǎn)處置報(bào)告等一系列制度，為預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定良好的組織和制度基礎(chǔ)。要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的過程控制，實(shí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行情況的定期分析和報(bào)告制度。同時(shí)要建立考核與獎(jiǎng)懲制度，將經(jīng)營(yíng)預(yù)算的執(zhí)行情況作為評(píng)價(jià)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的重要依據(jù)。只有建立和完善嚴(yán)格的內(nèi)部控制和外部監(jiān)督機(jī)制，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算才能真正體現(xiàn)出資者職能，最大限度地實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

　　三、建立和完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)管體系的配套改革措施

　　除了建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)管體系的組織機(jī)構(gòu)外，還需要采取相關(guān)的配套改革措施，才能構(gòu)建完備的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)管體系。

　　(一)加快國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)

　　社會(huì)要由“人治”走向“法治”，首先要做到有法可依。建立和完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，需要強(qiáng)有力的法律保障。而《國(guó)有資產(chǎn)法》遲遲不能出臺(tái)，國(guó)資委的功能定位、管理模式以及與財(cái)政部、發(fā)改委、社保基金理事會(huì)等相關(guān)利益主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系始終無法明確界定，致使國(guó)資委處處受到掣肘，工作難以深入展開。因此要盡快出臺(tái)《國(guó)有資產(chǎn)法》，為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的建立提供法律保障和操作規(guī)則。隨著預(yù)算管理和國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的逐步深入，1994年頒布實(shí)施的《預(yù)算法》已不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，亦不能滿足各級(jí)人大加強(qiáng)對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的要求。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的性質(zhì)、地位以及編制、審批、調(diào)整和監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定，都應(yīng)該在新的《預(yù)算法》中加以明確。同時(shí)對(duì)預(yù)算編制的時(shí)間、內(nèi)容和程序作出更為科學(xué)和細(xì)化的規(guī)定，使《預(yù)算法》更具可操作性和指導(dǎo)作用。除此之外，還必須強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束機(jī)制，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)，對(duì)違反預(yù)算法律法規(guī)的行為加大懲處力度，樹立預(yù)算的權(quán)威性和法律效力。

　　(二)設(shè)立相關(guān)職能機(jī)構(gòu)，充實(shí)技術(shù)力量

　　預(yù)算具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，如果缺乏相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員，就很難對(duì)預(yù)算進(jìn)行卓有成效的管理和監(jiān)督。中央國(guó)資委和地方各級(jí)國(guó)資委都應(yīng)成立預(yù)算部門和審計(jì)部門，來承擔(dān)相關(guān)工作。全國(guó)人大常委會(huì)為了加強(qiáng)這方面的工作，早于1998年12月就設(shè)立了預(yù)算工作委員會(huì)。從目前地方各級(jí)人大的機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，尚有相當(dāng)一部分地方缺乏專業(yè)性較強(qiáng)的審批預(yù)算服務(wù)機(jī)構(gòu)。而地方各級(jí)人大的財(cái)經(jīng)委員會(huì)一般都人數(shù)較少，日常還要搞其他工作，不具備提前介入和初審的能力。這樣審查監(jiān)督工作往往難以深入而流于形式。因此，地方人大常委會(huì)應(yīng)抽調(diào)一批專業(yè)知識(shí)強(qiáng)，有長(zhǎng)期從事財(cái)政、審計(jì)、會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)分析工作的同志成立預(yù)算工作委員會(huì)，為地方人大審批預(yù)算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行提供技術(shù)支持。

　　(三)加強(qiáng)審計(jì)力量，建立人大審計(jì)制度

　　從世界各國(guó)審計(jì)機(jī)構(gòu)發(fā)展的共同特點(diǎn)和趨勢(shì)來看，各個(gè)國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)的名稱、職權(quán)不一，產(chǎn)生和組成的辦法也有區(qū)別，但共同點(diǎn)就是協(xié)助議會(huì)審批監(jiān)督預(yù)算。在我國(guó)，建立人大審計(jì)制度已提出多年，應(yīng)盡早把各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)劃入各級(jí)人大序列，使各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)助同級(jí)人大對(duì)預(yù)算的合法性、真實(shí)性、效益性進(jìn)行監(jiān)督。這有利于把人大經(jīng)濟(jì)監(jiān)督推向?qū)I(yè)化、科學(xué)化、綜合化的軌道，以解決人大經(jīng)濟(jì)監(jiān)督過多依賴于政府主管部門(被監(jiān)督者)的問題。囿于政治體制，也可考慮建立人大自己的審計(jì)機(jī)構(gòu)，由各級(jí)人大抽調(diào)專業(yè)人員成立專門的審計(jì)委員會(huì)，維護(hù)預(yù)算監(jiān)督的獨(dú)立性，這樣就構(gòu)成國(guó)務(wù)院審計(jì)署和人大審計(jì)委員會(huì)的雙重審計(jì)體系。審計(jì)署是隸屬于行政機(jī)構(gòu)的審計(jì)部門，承擔(dān)內(nèi)部監(jiān)督職能；審計(jì)委員會(huì)是隸屬于立法機(jī)構(gòu)的審計(jì)部門，承擔(dān)外部監(jiān)督職能。這樣可解決監(jiān)督者的監(jiān)督過多地依賴被監(jiān)督者的問題，使監(jiān)督更為真實(shí)有效。

　　(四)強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督手段

　　各國(guó)的預(yù)算監(jiān)督主要體現(xiàn)在行政與立法部門之間的權(quán)利制衡上。按照《預(yù)算法》和《審計(jì)法》的要求，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)部門之間的監(jiān)督和對(duì)具體操作方法、手段的控制。除了人大和審計(jì)部門對(duì)國(guó)資委和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督之外，還要建立和完善財(cái)政部門對(duì)國(guó)資委的預(yù)算收支的管理和監(jiān)督機(jī)制。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收支管理要推行國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，建立國(guó)庫(kù)集中收付制度。收入上，要保證國(guó)資委收繳的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益統(tǒng)一足額納入國(guó)庫(kù)。支出上，要根據(jù)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出計(jì)劃嚴(yán)格審核，采取國(guó)庫(kù)集中支付的方式執(zhí)行，并對(duì)其使用進(jìn)行監(jiān)督。