公車(chē)改革的啟示

如果從1994年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒發(fā) 《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)汽車(chē)配備和使用管理的規(guī)定》算起，我國(guó)的公車(chē)改革已經(jīng)進(jìn)行了將近15個(gè)年頭。然而現(xiàn)實(shí)是，迄今為止，這項(xiàng)改革仍然沒(méi)有一個(gè)像樣的頭緒。就一個(gè)具體事項(xiàng)（而不是一個(gè)領(lǐng)域）的改革來(lái)說(shuō)，這也許是最漫長(zhǎng)的改革之一。

從某種意義上，也許可以將公車(chē)改革看作是代表我國(guó)某一類(lèi)型改革的典型案例，或者是一面鏡子。通過(guò)對(duì)這項(xiàng)改革的分析，也許使我們能夠更深入地透視我國(guó)體制改革現(xiàn)在所面臨的困境及其所須面對(duì)的問(wèn)題。甚至我們完全可以將公車(chē)改革看作一個(gè)風(fēng)向標(biāo)，如果公車(chē)改革這樣一項(xiàng)具體而又并不復(fù)雜的改革都無(wú)法向前實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)，那些更為復(fù)雜的、會(huì)觸動(dòng)重大利益關(guān)系的改革也就更加困難了。

公車(chē)改革是一項(xiàng)很有特點(diǎn)的改革。大量公車(chē)存在的不合理性，其所造成的種種弊端，都是顯而易見(jiàn)的，因而，整個(gè)社會(huì)對(duì)這項(xiàng)改革的共識(shí)是非常高的。至少?gòu)墓_(kāi)的言論來(lái)看，沒(méi)有任何人為這種公車(chē)制度的合理性進(jìn)行過(guò)辯護(hù)。而且在當(dāng)今世界上，這樣普遍將公車(chē)當(dāng)作一定級(jí)別以上官員的身份待遇、到了一定級(jí)別必須乘坐公車(chē)上班辦事的國(guó)家已經(jīng)沒(méi)有幾個(gè)。在2004年，美國(guó)國(guó)會(huì)議員曾經(jīng)要求對(duì)車(chē)輛是否被濫用進(jìn)行調(diào)查，因?yàn)楦鶕?jù)當(dāng)時(shí)的數(shù)據(jù)，美國(guó)聯(lián)邦政府擁有38萬(wàn)輛各型公車(chē)（其中相當(dāng)一部分是必需的，如警車(chē)等），1年公車(chē)支出的費(fèi)用高達(dá)17億美元。雖然這個(gè)數(shù)字與我國(guó)公車(chē)相比可說(shuō)是小巫見(jiàn)大巫，但社會(huì)輿論卻認(rèn)為這仍然是不能忍受的。一位議員就說(shuō)：“如果一個(gè)普通家庭知道聯(lián)邦政府買(mǎi)了車(chē)卻不使用的話(huà)，他們會(huì)感到憤怒的。”因?yàn)樵诿绹?guó)像我們這樣普遍的公車(chē)私用是很難想象的，公車(chē)的浪費(fèi)主要表現(xiàn)在車(chē)子買(mǎi)了而不使用上。

但在過(guò)去整整30年的改革過(guò)程中，我國(guó)的公車(chē)制度一直沒(méi)有受到根本性的觸動(dòng)，情況反而是日甚一日。隨著整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)政收入的增加，公車(chē)的數(shù)量不但越來(lái)越多，車(chē)子的檔次也越來(lái)越高，甚至越來(lái)越豪華。根據(jù)前幾年有關(guān)數(shù)據(jù)，當(dāng)時(shí)我國(guó)大約共有350萬(wàn)輛公務(wù)用車(chē)。而且即使是在公車(chē)改革開(kāi)始進(jìn)行的這15年中，其數(shù)量仍在以每年20%的速度增加。公車(chē)的不合理消費(fèi)已經(jīng)成為各級(jí)財(cái)政支出的沉重負(fù)擔(dān)，公車(chē)占用了大量的社會(huì)資源。由于我國(guó)一直沒(méi)有一個(gè)有關(guān)公車(chē)消費(fèi)的全面而可靠的數(shù)據(jù)，但其開(kāi)銷(xiāo)的巨大又是一個(gè)從常識(shí)上都能判斷的現(xiàn)實(shí)。早在幾年前，就有我國(guó)每年公車(chē)消費(fèi)3000億元的說(shuō)法，如果這個(gè)說(shuō)法是有根據(jù)的，那么，現(xiàn)在的公車(chē)消費(fèi)以及一些地方因公車(chē)改革而發(fā)放的“車(chē)補(bǔ)”，應(yīng)該遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出3000億元這個(gè)數(shù)字。據(jù)此有人指出，中國(guó)公車(chē)消費(fèi)已經(jīng)超過(guò)國(guó)家在教育和醫(yī)療方面開(kāi)支的總和，是國(guó)防開(kāi)支的兩倍。公車(chē)的大量存在，不僅不合理地消耗了大量的公共資源，而且造成一系列其他的弊端。據(jù)北京市政協(xié)委員的調(diào)查，2004年4月，北京小客車(chē)保有量為135萬(wàn)輛，其中公車(chē)就有36萬(wàn)輛，占26.7%。雖然公車(chē)在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及私家車(chē)，但是由于公車(chē)出行成本不用個(gè)人負(fù)擔(dān)，其使用率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于私家車(chē)，在北京市行駛的車(chē)輛中，除了出租車(chē)外，公車(chē)與私車(chē)的比例是4：1，也即每5輛中就有4輛是公務(wù)車(chē)，占26.7%的公車(chē)卻動(dòng)態(tài)地占有道路資源80%，給道路交通造成了巨大的壓力。

正因?yàn)槿绱耍嘘P(guān)公車(chē)的問(wèn)題，社會(huì)中議論紛紛，抨擊文章不時(shí)見(jiàn)諸報(bào)端，在每年的兩會(huì)上，改革公車(chē)制度也都是重要話(huà)題，并且不時(shí)有相關(guān)議案提出。但問(wèn)題是，議論歸議論，抨擊歸抨擊，提案歸提案，公車(chē)改革就是雷聲大雨點(diǎn)小，歷經(jīng)十幾年的時(shí)間，迄今沒(méi)有像樣的推進(jìn)。如果說(shuō)前幾年還有些小打小鬧，這幾年甚至連小打小鬧也沒(méi)有了。這樣一項(xiàng)共識(shí)甚高、人心所向的改革為何竟致流產(chǎn)？公車(chē)改革從熱議到無(wú)疾而終，到底體現(xiàn)的是怎樣一種邏輯？這些問(wèn)題也許只有放到整個(gè)改革的大背景中去，才能看得清楚。

在評(píng)論中國(guó)改革的時(shí)候，特別是與其他國(guó)家的改革進(jìn)行比較的時(shí)候，人們經(jīng)常提到這樣一個(gè)判斷，即中國(guó)的改革是一種漸進(jìn)式的改革，而中國(guó)的改革之所以成功，也就在于采取了漸進(jìn)式改革的模式。在一段時(shí)間里，人們似乎在這個(gè)判斷上找到了中國(guó)改革何以成功的謎底。但是隨著時(shí)間的伸延，一些只有在較長(zhǎng)的時(shí)段中才能顯露出來(lái)的邏輯和結(jié)果開(kāi)始慢慢顯露出來(lái)。到現(xiàn)在，與此相關(guān)的一些問(wèn)題也許可以看得更清楚一些了。

首先，中國(guó)的改革真的可以完全用漸進(jìn)式改革來(lái)概括嗎？現(xiàn)在看來(lái)，對(duì)于這個(gè)在若干年前已是定論的問(wèn)題的答案似乎越來(lái)越不確定。不錯(cuò)，在過(guò)去30年的時(shí)間里，我們可以找出許多漸進(jìn)式改革及其成功的例子，但在這30年的改革史上，越是靠近后半段，越是難以用漸進(jìn)式改革來(lái)概括，或者貌似漸進(jìn)但卻是失敗的例子就越多。以這里的公車(chē)改革為例，無(wú)論如何我們都不能不稱(chēng)之為漸進(jìn)，相關(guān)政策的制定者也總是告誡人們，這樣的改革不能急，只能慢慢來(lái)。但結(jié)果卻是這樣的現(xiàn)狀。然而，另外的一些改革，則無(wú)論在何種意義上，都不能稱(chēng)之為漸進(jìn)式改革。比如國(guó)企改革中部分職工的失業(yè)下崗，無(wú)論是按照時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，還是按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或是按照其他的什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，則都可以稱(chēng)之為激進(jìn)式改革，甚至可以稱(chēng)之為相當(dāng)激進(jìn)的改革。這項(xiàng)改革的激進(jìn)與公車(chē)改革的漸進(jìn)，無(wú)疑形成鮮明的對(duì)照。再比如，關(guān)于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，人們也呼吁了很多年，而且在實(shí)踐中可以看出，沒(méi)有這項(xiàng)制度，腐敗現(xiàn)象就不可能得到根本性的遏制，但直到現(xiàn)在為止，有關(guān)方面的回答仍然是“條件還不具備”。而與官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度所要求的條件較近似的高收入者的收入申報(bào) （確切地說(shuō)是高收入的工薪階層的收入申報(bào)），卻能夠雷厲風(fēng)行地加以推進(jìn)，甚至是當(dāng)年制定政策，而相關(guān)對(duì)象還完全沒(méi)有記錄自己當(dāng)年收入準(zhǔn)備的情況下，就立即加以實(shí)施了。

接著的問(wèn)題就是，為什么有的改革以漸進(jìn)式的方式進(jìn)行，甚至在漸進(jìn)式的名義下煙消云散？而有的改革則是以迅雷不及掩耳之勢(shì)，以非常激進(jìn)的方式進(jìn)行？是人們經(jīng)常論證的一些不得不漸進(jìn)的改革條件在起作用？比較一下公車(chē)改革和國(guó)企改制中的失業(yè)下崗，就可以看得很清楚。與國(guó)企改制中的失業(yè)下崗比較起來(lái)，公車(chē)改革其實(shí)應(yīng)當(dāng)是比較容易的：其一，雖然車(chē)在某些情況下是生活必需品，但公車(chē)絕不是生活必需品，大部分人不坐公車(chē)仍然可以上下班。但對(duì)于失業(yè)下崗人員來(lái)說(shuō)，工作或由工作所獲的那份收入?yún)s是必需的，是“飯碗”。一般地說(shuō)，不涉及飯碗問(wèn)題的改革要更容易，而涉及飯碗的改革要更復(fù)雜，推進(jìn)則需更謹(jǐn)慎；其二，公車(chē)改革即使是改掉了大量的公車(chē)，還有許多替代辦法可以上班辦事，如乘坐出租車(chē)，合坐單位公車(chē)、自己開(kāi)私車(chē)等。而失業(yè)下崗不但直接意味著相關(guān)人員飯碗的破碎，而且很難找到其他替代或補(bǔ)救辦法。“從頭再來(lái)”、“人生豪邁”等說(shuō)法，不過(guò)是局外人的偽豪情。但盡管如此，事實(shí)卻是，更難進(jìn)行的改革卻以最快的速度進(jìn)行了，而相對(duì)容易的改革則推進(jìn)如此艱難。

幾年前我曾寫(xiě)過(guò)一篇文章，題目是《改革：削特權(quán)還是減福利？》，該文指出，在最近這些年，我們改革中出現(xiàn)了一個(gè)明顯的傾向，即凡是涉及減福利的，都非常神速，而凡是涉及削特權(quán)的，都進(jìn)展緩慢。原因何在？就在所涉及的對(duì)象不同。有人說(shuō)，進(jìn)入1990年代之后改革進(jìn)入困難時(shí)期，是因?yàn)檫@時(shí)的改革要觸動(dòng)利益關(guān)系。其實(shí)這樣的說(shuō)法過(guò)于籠統(tǒng)。利益者，首先要看是誰(shuí)的利益。失業(yè)下崗觸動(dòng)的不是利益嗎？不但是利益，而且是與生存相聯(lián)系的利益。公車(chē)改革當(dāng)然也觸動(dòng)利益，但這種利益顯然談不上是生存利益。而兩種利益的力量對(duì)比卻是不一樣的。就此而言，改革中的更實(shí)質(zhì)問(wèn)題也許不在于漸進(jìn)還是激進(jìn)，而是有無(wú)公眾對(duì)改革的參與，公眾的參與能不能影響甚至決定改革的進(jìn)程。在前兩年反思改革時(shí)，人們就提出了參與式改革的問(wèn)題，現(xiàn)在看來(lái)，這已經(jīng)是一個(gè)對(duì)改革命運(yùn)攸關(guān)的問(wèn)題了。

再下來(lái)，究竟什么是漸進(jìn)式改革？什么是不改革？漸進(jìn)式改革與不改革區(qū)別的標(biāo)志是什么？人們常常是在激進(jìn)式改革與漸進(jìn)式改革之間進(jìn)行爭(zhēng)論，而在這樣的爭(zhēng)論中，對(duì)改革的放棄與漸進(jìn)式改革往往被混為一談。分析公車(chē)改革的進(jìn)程，我們大體可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)明顯的脈絡(luò)：公車(chē)改革問(wèn)題提出，有關(guān)討論或改革思路出現(xiàn)，甚至有一些試探性性的方案出臺(tái)，但不久，這些方案和思路很快就被束之高閣；公車(chē)改革由各個(gè)地方進(jìn)行試點(diǎn)，于是五花八門(mén)的車(chē)改方案競(jìng)相出臺(tái)，有的地方把公車(chē)拍賣(mài)，有的地方把公車(chē)組建出租車(chē)隊(duì)進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，并對(duì)公務(wù)員用車(chē)實(shí)行貨幣化補(bǔ)貼，結(jié)果這種公車(chē)改革受到普遍的質(zhì)疑；在普遍的質(zhì)疑聲中，公車(chē)改革陷于停頓。這里我們需要關(guān)心的一個(gè)問(wèn)題是，公車(chē)改革究竟是漸進(jìn)式改革，還是沒(méi)有改革？更進(jìn)一步的問(wèn)題是，我們?cè)趯?shí)踐上如何來(lái)區(qū)分漸進(jìn)式改革與不改革？在這個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題上，我認(rèn)為可以找到一個(gè)具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這就是，區(qū)別漸進(jìn)式改革和不改革的具體標(biāo)準(zhǔn)，就是看有沒(méi)有關(guān)于改革的具體路線圖和時(shí)間表。如果有這種路線圖和時(shí)間表，只是在推進(jìn)的方式上是漸進(jìn)的，我們可以將其稱(chēng)之為漸進(jìn)式改革；反之，如果沒(méi)有具體路線圖和時(shí)間表，而只是告訴我們事情要慢慢來(lái)，不能急，我們就更有理由將其看作是一種托辭。而公車(chē)改革，在很大程度上只能被看作是后者。

行文至此，我突然想起一件事情。曾經(jīng)有位搞企業(yè)的朋友，很?chē)?yán)肅地提醒我，你可千萬(wàn)不要提倡什么公車(chē)改革。我問(wèn)為什么，他說(shuō)，公車(chē)要真的改掉了，我們的企業(yè)就遭殃了。問(wèn)及為什么，他說(shuō)，反正這些官員是要有車(chē)子坐的，如果公車(chē)改掉了，我們企業(yè)就要準(zhǔn)備很多車(chē)子讓這些官員來(lái)借。這位朋友的擔(dān)心無(wú)疑來(lái)自他的經(jīng)驗(yàn)和生活智慧。這個(gè)故事向我們又提出了一個(gè)關(guān)于公車(chē)改革，甚至是整個(gè)改革的新問(wèn)題，即改革的扭曲和走樣變形問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在這個(gè)問(wèn)題上，公車(chē)改革又給了我們足夠的教訓(xùn)。事實(shí)上，在許多地方進(jìn)行的所謂 “貨幣化公車(chē)試點(diǎn)改革”中，公務(wù)車(chē)改革已經(jīng)成為變相加薪。在某些試點(diǎn)地方，處長(zhǎng)車(chē)補(bǔ)甚至達(dá)到農(nóng)村教師工資的6倍。如果有人說(shuō)，這樣的補(bǔ)償是必要的，那需要反問(wèn)一句的是：在國(guó)企改制中，我們是用這樣的補(bǔ)償邏輯來(lái)論證失業(yè)下崗人員嗎？

今年是中國(guó)改革開(kāi)放的30周年。在這樣的一個(gè)歷史的點(diǎn)位上，思想再解放，改革再出發(fā)，成為我們必然的選擇。但在新的歷史條件下，改革的新的背景，新的制約條件，也是需要我們正視的。而公車(chē)改革，無(wú)疑會(huì)在這方面給我們提供許多有益的啟示。