進一步完善國有資產管理體制

中央最近強調，國有企業改革依然是經濟體制改革的中心環節、處于攻堅階段，并重申了十五大以來中央有關國有企業改革的政策。這對堅定國有企業改革方向、指導當前國有經濟結構調整和企業改制，有重要的現實針對性。其中進一步完善國有資產管理體制改革具有基礎性意義。

　　黨的十六大后，很快設立國資委，并出臺了監管條例，初步形成了國有資產管理體制框架，為建立適應市場經濟的國有資產管理體制奠定了基礎。為了進一步完善國有資產管理體制，以下幾點值得深入研究和改進。

　　一、進一步界定出資人機構的權能

　　國有資產管理體制建設的一個核心問題是國有產權委托代理的有效性。委托代理的鏈條越長，效率越低；多頭管理就會失效。按十六大提出的原則，國資部門的定位與證監會、銀監會不同，它是“代表國家履行出資人職責”的機構，不是“監管出資人的機構”。作為國有資本運營主體，應有清晰的權力邊界并排他性地集中統一行使所有權，才能形成強的產權責任約束，對所投資企業成為“真老板”。但是，國資委直接持股的企業過多，也會鞭長莫及。可考慮對重要國有企業直接持股，縮短委托代理鏈條；對其他企業，則可通過若干控股公司持股或控股，保持適度的管理幅度，兩者結合比較現實。另外，在克服政企分開的同時，也要注意防止“政資不分”。國有資產有關法規、政策的制定等屬于公共職能和權力，應與國有資本的市場化運作區分開來；要加強對國有資本運營機構的審計監督，強化產權責任約束。

　　二、把握“出資人”的定位

　　國有出資人職責概括地講主要有：

　　(1)通過執行國有資本經營預算，不斷優化國有資本布局，保證在某些重要行業、關鍵領域國有經濟的控制力，同時提高國有資本回報率；(2)推進所投資的企業進行公司制改制，實現股權多元化。出資人機構應成為“積極股東”，通過股東大會認真參與公司治理，維護自己權益，形成內部化的財務預算硬約束機制；(3)以資產收益和現金收入處理不良債務、解決冗員、補充職工的社保基金；(4)建立資產負債總表、現金流量表和損益表，監控和改善資產負債結構，保持國有資本的安全；(5)接受同級財政和審計部門的監督，向本級政府報告監管工作、監管資產狀況和其他重大事項，條件成熟時應向公眾披露。

　　三、運營國有資本承擔兩方面責任

　　國有企業可分作兩類，一類是極少數關系經濟命脈、國家安全、提供重要公共產品和服務，以及天然壟斷行業的重要企業。如電網、電訊、軍工、石油和大型基礎設施等領域的重要企業，要保持“國有經濟控制國民經濟命脈”，以實現某些社會目標；另一類是競爭性企業，以贏利為目標，實現資產保值增值。與此相對應，出資人機構運營國有資本承擔兩方面責任：一是在支撐國民經濟增長、保障國家安全方面實現政策目標；二是提高國有資本運作效率，提高投資回報。因此，對所投資企業有兩種運作模式：

　　第一類企業是政府進行公共管理、實現公共目標的重要資源。在市場經濟條件下，政府投資企業的目的不僅是資產的增值，更重要的是有助于承擔公共責任。對這類企業出資人機構應直接持股、控股或獨資經營，保持對這類企業的控制力。

　　在其他競爭性行業，出資人機構并不偏愛特定的企業，而是以投資回報最大化為目標，運營國有資本，進行有進有退的調整并適時向國家必須控制的行業和領域轉移，優化資本布局。

　　四、對所投資企業的改制

　　國有企業改制的一條基本經驗，就是要使股份制成為公有制的主要實現形式，其中股票上市是更加規范的改制途徑。中央提出建立現代企業制度已經十多年，但這一原則在國資委直接持股的國有企業，特別是大型和特大型國有企業卻基本沒有體現。這種格局使企業內國家所有權缺位的問題基本沒有改變，國資委與這一層企業很容易恢復和保持根深蒂固的“行政隸屬關系”。通過“授權經營”，把建立現代企業制度的希望寄托于這些保留大量舊體制因素的國有企業控股的下一層公司，包括上市公司。這種改制模式存在結構性缺陷。上一層的問題是，出資人機構對國有企業的產權軟約束；下一層則是國有企業控股上市公司，猶如“舊體制控制新體制”。從上到下很難建立有效公司治理，建立現代企業制度的目標也很難實現。例如媒體不斷披露的存續公司控制上市公司制造的丑聞，已經令人觸目驚心。

　　對大型國有企業進行整體改制，國資委直接持有國有股權，這是提高國有產權委托代理有效性、建立現代企業制度的重要途徑。但是，這里有很大的難度。可考慮汲取國有銀行通過資產管理公司專業處理存續問題的經驗，探索將不良資產、冗員等剝離，在國資委監督下，委托專業公司或托管公司處理，實現企業整體改制。

　　五、出資人機構如何行使所有權

　　出資人機構如何行使所有權是關鍵的技術環節。要害是必須從制度和機制上嚴格區分以股東方式“履行出資人職責”和依照行政隸屬關系直接指揮企業經營的本質性差異。

　　出資人機構，集中統一行使所有權，這是必須的。但“管資產與管人、管事相結合”中的“管”，決不是傳統意義上政府進行行政干預或行政審批式的管。出資人機構要“管”的內容是履行出資人職責該“管”的內容，“管”的方式是出資人履行股東權利的方式。

　　所有權到位，就是出資人機構為行使所有權該管的人和事，例如按公司法和公司章程的規定，股東大會該管的人和事，要理直氣壯地管，管好、管到位，成為“真老板”，強化來自所有者的激勵和約束。這是維護所有者權益必須做到的。

　　所有權不越位，就是出資人機構只當“老板”不當“婆婆”。

　　只行使股東權利，決不直接干預企業的經營。這是增強公司活力和提高公司運行效率所必須的。

　　在公司治理中既要防止所有權侵犯經營權、管理權，也要防止經營權、管理權架空所有權，排斥監督權。《公司法》把公司權利劃分為所有權、控制權和管理權。這三項權利分別由股東會、董事會和經理層行使，而且有十分明確的條文加以界定。在國有出資人機構與公司關系尚難理清的時候，以《公司法》來界定是一個可行的辦法。（作者：國務院發展研究中心陳清泰）

2005年06月13日 國資委網站