PPP模式新特點及新問題

隨著PPP相關政策文件的不斷推出，國家層面對于PPP模式的定位及戰略意義也逐漸清晰，相較于傳統的項目融資模式和運營模式的定位，中央政府提出的政府和社會資本合作(PPP)模式似乎有著更多內涵。結合我國當前政治、經濟發展情況和改革進程，PPP模式已經與推動政府職能轉變、推進財政體制改革、嚴控地方政府性債務、激發市場活力、創新重大項目融資模式等內容緊密聯系在一起，在具體運用中PPP模式將會出現諸多新的特點，隨之而來的新問題也會逐漸顯現。

一、政府發展思路的轉變

黨的十八大強調，要加強和創新社會管理，改進政府提供公共服務方式。在此基礎上，國務院辦公廳于2013年9月26日發布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發[2013]96號)，提出進一步轉變政府職能、改善公共服務。隨后，黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，PPP模式開始成為政府轉變發展思路，推進政治體制改革、創新經濟發展模式的重要手段。轉變政府職能、改善公共服務等要求的不斷提出，依法治國、簡政放權等理念的不斷強化，使得地方政府在促進經濟更好更快發展，推動新型城鎮化建設，完善基礎設施和公用事業建設等領域面臨新的形式。

(一)積極影響

思路的轉變、政策的完善促進著PPP模式的大力推廣和運用，一方面有利于各級地方政府擺脫過去在基礎設施和公用事業建設領域中集投資方、建設方、運營方等諸多身份于一身，負債建設卻又難以保障效率的尷尬境地，由“建設者”向“購買者”的轉變有利于政府更加科學合理進行決策，并提高監管動力和效率;另一方面通過引入適格的社會資本，可以推動基礎設施和公用事業項目建設，提高公共服務效率，帶動區域經濟發展并減少財政投資壓力。

(二)消極影響

隨著地方政府及相關職能部門在具體事務和項目中的角色發生變化，以及新政策、新環境的不斷影響，勢必會在一定程度上影響PPP項目的推進，以及增加政府、社會資本和金融機構的溝通成本。基于PPP模式產生的新問題，需要各方進一步的磨合與協調，這將會是這一階段項目推進和工作落實遇到的最大困難。

二、財政和預算體制的改革

隨著政府財政改革的不斷推進，中期預算制度的進一步落實，各級地方政府的“財權”與“事權”的不匹配問題將會得到一定緩解，在此基礎上針對新型城鎮化、區域經濟發展、基礎設施和公用事業建設等內容，政府與社會資本合作的空間和主觀能動性也將逐步好轉。財政支出結構的優化，有利于政府集中力量推進重大財政投資項目的建設，通過運用PPP模式發揮政府性資金引導作用，有效吸引社會資本合作，并通過將過去政府財政的償債式支出轉變為經營性支出，進一步優化政府資產負債。中期預算制度的確立和長期預算制度改革，在實現政府平滑支出曲線的同時，也將進一步有效保障社會資本投資基礎設施和公用事業項目的利益。根據相關報道，主管部門正在考慮“政府間財政關系法”和“財政轉移支付條例”兩部法規的立法工作，用于劃分央地財力，進一步平衡地方政府“財權”與“事權”。

(一)積極影響

財政體制改革，將有利于優化政府支出結構，實現政府性資金以投資、購買、補貼等不同方式推動基礎設施和公用事業投資、建設、運營，有利于拓寬政府和社會資本、金融機構合作的模式，并通過一系列結構設計，最終實現各方利益在項目操作中的有效平衡。

(二)消極影響

政府收入、支出統一納入中期預算安排，并嚴格規范擔保行為，一定程度上會影響政府與社會資本、金融機構傳統的合作方式，壓縮其合作空間，并造成部分財政實力較差的地方政府發展速度變慢，騰挪空間受限的局面。

三、項目投融資的新局面

PPP模式的大力推廣和廣泛運用將會為政府和社會資本、金融機構的合作帶來更大空間，并改變傳統的政府類項目、基礎設施和公用事業投融資領域的既有模式，實現以真正的項目資產、政府財政信用為支撐，拓寬項目融資渠道。社會資本負責項目的投資、建設和運營將有利于發揮其自身平臺優勢和技術優勢，促進其產業鏈發展與整合。在基礎設施和公用事業項目中實現產業資本以股權投資形式為主、金融機構以債權投資形式為主，深度合作，參與到經濟轉型發展和新型城鎮化建設中，并進一步推動多層次資本市場發展，創新債權投資、股權投資及項目資產支持等發展模式。

(一)積極影響

通過運用PPP模式，實現項目資產的真實轉讓，風險的有效隔離，可以推動政府財政信用的建立，發揮政府財政引導作用，并與社會資本合作，通過股權投資基金、信托計劃、專項債券、項目收益票據、資產證券化等形式完善項目融資體系，強化與金融機構合作。

(二)消極影響

鑒于部分基礎設施和公用事業項目具有收益不清晰、不穩定的特點，需要進一步明確政府性資金支持方式和力度，打消社會資本投資顧慮，引導金融機構正確識別、計量和控制風險。