PPP被作為化解地方債、拉動基建投資的救命稻草

5月25日，發(fā)改委公開發(fā)布1043個PPP項目，總投資額近2萬億元。一場投資盛宴正在開啟。

此前發(fā)改委投資司副司長羅國三對媒體表示，全國各地公布的PPP項目，大概只有10%-20%左右簽訂了合同。

地方政府面臨高企的債務(wù)，社會資本懷抱巨資，PPP可以說是一條雙贏的道路。然而，這場“戀愛”并非一帆風順，一位民營企業(yè)投資人表示，與政府合作，想說愛你不容易。本版采寫/新京報記者 劉素宏

密集拜會41家地方政府收獲寥寥

做了十年軌道交通項目的一家大型民營軌道公司負責人鄭明(化名)說自己最近“忙得不可開交”，他希望能通過與政府合作，擴大自己的業(yè)務(wù)。

鄭明所在的公司與國開行聯(lián)合組成軌道建設(shè)基金，按照公司規(guī)劃，今明兩年將投資10個地鐵項目，投資額約為2000億。

但情況并沒有按鄭明預想的發(fā)展。鄭明表示，他在5個月內(nèi)與41家地方政府密集接觸，但目前還沒有一家談成的，最后有進一步接觸意愿的只有四五家。

“幾乎有軌道項目的地區(qū)，我們都接觸過”，5月26日，發(fā)改委公布PPP項目庫那天，鄭明告訴新京報記者。

“這就像談戀愛一樣，要雙向選擇，你情我愿”，鄭明總結(jié)自己與地方政府的談判心得。總結(jié)談判未果的原因，鄭明表示，地方政府經(jīng)常在談判中設(shè)置過多門檻，讓他感覺缺乏合作的誠意。有時則是他自己“不想和地方政府玩兒了”。

4月，國務(wù)院出臺《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(簡稱《辦法》)，提出要發(fā)揮社會資本融資、專業(yè)、技術(shù)和管理優(yōu)勢，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

鄭明認為，在實踐中，很多地方政府并沒有落實，也沒有劃清自己有所為、有所不為的界限，“部分地方政府還是沒有用市場化的思維去思考，還是沒理解PPP的內(nèi)涵，這樣沒法一起玩兒”。

政府和企業(yè)“你情我愿”不容易

就在一個月前，鄭明與中部某省會城市談一個地鐵項目的合作，但卻被告知要組成聯(lián)合體，當鄭明問聯(lián)合體的考量標準時，該市發(fā)改委一位工作人員告訴鄭明，要考量“所有標準”，但對方始終未拿出一個具體標準。在鄭明看來，地方政府指定施工方、標準不明確，這樣的合作要求毫無誠意，即使進入，社會資本也是做只出錢、沒發(fā)言權(quán)的“冤大頭”。

更讓鄭明擔心的是，部分地方官員只對自己任期負責，對軌道交通項目整體風險、可行性、安全性缺乏科學的研究。鄭明表示，遇到這樣的談判對象，他只能敬而遠之。

不過，一些地方的PPP項目負責人有不同看法。多地PPP項目負責人對新京報記者表示，政府在選擇PPP項目合作的社會資本時會慎之又慎。

寧夏吳忠市生活垃圾焚燒發(fā)電項目負責人周濤告訴新京報記者，在項目招標時，社會資本看似很踴躍，但很多企業(yè)存在技術(shù)不成熟、資金實力不夠雄厚等問題，最后參與競標該項目的只有2家公司。

“政府在選擇社會資本時要慎重，尤其要考慮企業(yè)的資金實力和融資能力，否則后期資金跟不上就會很麻煩”，周濤表示。

社會資本在PPP中賺不到錢?

在2014年底，任志強曾在一次論壇上炮轟北京地鐵4號線PPP模式，稱社會資本從中賺不到錢，也沒有法規(guī)對定價權(quán)做出規(guī)定。

半年之后，作為PPP項目負責人、京投公司融資計劃部總經(jīng)理任宇航則對任志強的“吐糟”做了回應(yīng)，他表示社會資本參與地鐵PPP項目是可以賺取合理的回報的，而地鐵票價權(quán)要掌握在政府手中，才能保障公共利益。

任宇航表示，雙方合作有一個磨合過程。在建4號線時毫無經(jīng)驗，在摸索中談判了三四年。“但運行到第二條線時，我們就有經(jīng)驗了，知道社會投資人在哪里、對風險的承受能力、對哪些風險比較敏感。”任宇航表示。在他看來，北京從4號線PPP項目中積累了經(jīng)驗，理清了政府與社會資本的風險劃分和角色定位，地方政府遵守契約、信用良好，這對社會投資者來說是很大的吸引力。

有了北京地鐵4號線這個PPP項目樣本之后，還有3條北京地鐵也被納入了發(fā)改委最新公布的PPP項目庫，分別是地鐵14號線、16號線和6號線。

與地鐵4號線相同的是，地鐵14號線依然將地鐵進行分割投資，業(yè)內(nèi)俗稱“AB包”。A包主要包括征地拆遷、洞體、車站等土建內(nèi)容，由政府方負責投資;B包主要包括車輛、通信、信號等設(shè)備投資內(nèi)容，由社會投資者負責。

目前，京港地鐵公司通過招商負責B包的建設(shè)，并可以在30年的特許經(jīng)營期內(nèi)對地鐵14號線全部資產(chǎn)(包括A包和B包)進行運營和管理，30年后將地鐵歸還給政府。任宇航表示，B包“有一定盈利空間”。

政府和企業(yè)“都需要補課”

清華大學建設(shè)管理系教授王守清研究PPP項目20多年，十年里他做了1000多場講座，平均每3天就要講1場。

在接受新京報采訪的前10天里，他的飛行軌跡是三亞-深圳-北京-南京-廣州-貴陽-北京，10天去了7個地方，落地就去講課。這背后，是地方政府和企業(yè)對PPP項目缺乏理解，匆忙補課。

每次講課之后，地方政府、企業(yè)都會跟王守清講述面對PPP的困惑，在王守清看來，雙方不能達成合作的原因是，都太急了。

不少社會投資者希望獲得短平快的收益，幾十年太長，要承擔的風險讓投資者不敢輕易進入。地方政府也急，忙著上項目，但手中沒錢，越窮的地區(qū)越急。有地方官員希望借著PPP火熱的時機，招來企業(yè)投資，而地方政府不出錢，只管最后回收工程。

這種情況的背后，是高企的地方債，讓地方政府不得不學會“打算盤”，希望運用PPP推進投資的一個原因。

財經(jīng)專欄作家李奇霖最近發(fā)文稱，第一批萬億置換債要求在8月31日完成，考慮到2015年負有償還責任地方政府債務(wù)到期1.86萬億，以Wind城投債口徑測算的2015年政府到期債務(wù)約3.7萬億。

中國國際經(jīng)濟交流中心經(jīng)濟研究部部長徐洪才分析稱，政府對肩負保投資重任的基礎(chǔ)設(shè)施投資力不從心。土地出讓金下滑，加上新預算法實施，地方政府加杠桿空間有限，政府想要投資卻沒錢。

“PPP被作為化解地方債、拉動基建投資的救命稻草”，中國戰(zhàn)略思想庫秘書長田云表示。

“你們要結(jié)婚，不是辦場婚禮就散”

一些民資對PPP項目存在顧慮，是因為不少地方政府信用存在“透支”。

北京市惠誠律師事務(wù)所高級合伙人薛起堂表示，地方政府在與社會資本合作過程中，曾出現(xiàn)過私下串通招標、違約等情況。

上述說法也得到了發(fā)改委確認。發(fā)改委法規(guī)司司長李亢在5月5日的發(fā)改委新聞發(fā)布會上表示，確有地方政府不按協(xié)議履行價格調(diào)整的承諾，以及在社會資本進賬之后就卸包袱一樣放給企業(yè)，政府撒手不管，使得公共服務(wù)質(zhì)量下降。

對此，王守清提出PPP合作4原則。一是政府和企業(yè)要樹立風險分擔的原則，理清政策和商業(yè)風險，明確自身定位。二是要明確各自的責任，否則會扯皮。三是政府對企業(yè)要全授權(quán)，企業(yè)要充分參與到PPP的建設(shè)、運營，政府不做不是自己專長的事情。四是政府給企業(yè)的回報要跟績效掛鉤，對績效是否達到要求進行考核。

王守清表示，“PPP項目雙方要共度幾十年，不是辦個婚禮那么短的事兒”，王守清經(jīng)常對前來跟他請教的政府和企業(yè)講。PPP可能要涉及政企雙方二三十年的合同，恐怕再聰明的人來簽這么長的合同都會有不完備之處，所以除了合同之外，雙方在日后可能有很多需要協(xié)商之處。其次，就像婚姻一樣，政府和社會資本要有有福同享、有難同當?shù)臏蕚洹Ｒ驗镻PP項目提供公共產(chǎn)品，最后是老百姓來使用，一旦出現(xiàn)問題，需要雙方共同承擔。