裝載機(jī)產(chǎn)品制造許可管理的探討

　　為規(guī)范機(jī)電類特種設(shè)備制造許可工作，確保機(jī)電類特種設(shè)備的制造質(zhì)量和安全技術(shù)性能，國(guó)家質(zhì)檢總局于２００３年６月１７日頒布實(shí)施了《機(jī)電類特種設(shè)備制造許可規(guī)則（試行）》，該規(guī)則明確將裝載機(jī)、挖掘機(jī)、鏟運(yùn)機(jī)等工程機(jī)械產(chǎn)品納入到特種設(shè)備制造許可目錄，同時(shí)國(guó)家質(zhì)檢總局要求，２００４年６月１日起所有被納入特種設(shè)備許可目錄的產(chǎn)品必須取得相應(yīng)的制造許可證，否則企業(yè)將不得進(jìn)行產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售、使用和維修。這一規(guī)則的實(shí)施，在工程機(jī)械行業(yè)內(nèi)引起了不小的爭(zhēng)議，大家頗有微詞，認(rèn)為象裝載機(jī)這類產(chǎn)品是否有必要實(shí)施這種行政管理、管理模式是否合理、會(huì)不會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)、能不能起到設(shè)想作用等等。現(xiàn)已有部分企業(yè)獲得了制造單位許可證，從實(shí)施的過程和效果來看，還存在很多問題，在管理模式和方法上都仍需探討。
　　１裝載機(jī)與特種設(shè)備
　　關(guān)于裝載機(jī)產(chǎn)品是否應(yīng)該屬于特種設(shè)備，曾引起爭(zhēng)議。但從目前我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)法規(guī)、規(guī)章上都較為清楚將裝載機(jī)歸為特種設(shè)備。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《廠內(nèi)機(jī)動(dòng)車輛安全檢驗(yàn)技術(shù)要求》（ＧＢ／Ｔ１６１７８—１９９６）中的３．４條規(guī)定：總質(zhì)量在５０００ｋｇ（含５０００ｋｇ）以上，裝有充氣輪胎，可自行行駛的大型輪式自行專用機(jī)械，屬于廠內(nèi)機(jī)動(dòng)車輛，而裝載機(jī)正屬于這類自行式專用機(jī)械；２０００年實(shí)施的《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定》又將廠內(nèi)機(jī)動(dòng)車輛納入特種設(shè)備管理。因此，裝載機(jī)應(yīng)屬于特種設(shè)備。但是，按照國(guó)家原來的規(guī)定，特種設(shè)備實(shí)行生產(chǎn)許可證管理和安全認(rèn)可證管理。而國(guó)家發(fā)布的《實(shí)施工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理產(chǎn)品工作手冊(cè)》沒有將裝載機(jī)產(chǎn)品列入其中，因此，裝載機(jī)沒有實(shí)行生產(chǎn)許可證管理。國(guó)家對(duì)裝載機(jī)產(chǎn)品從９９年開始實(shí)行安全認(rèn)證，但并未真正的推行起來，行業(yè)內(nèi)很少有人把裝載機(jī)看作是特種設(shè)備。《機(jī)電類特種設(shè)備制造許可規(guī)則（試行）》將裝載機(jī)產(chǎn)品列入了特種設(shè)備制造許可目錄，且為國(guó)家受理的制造單位許可。所以，在《機(jī)電類特種設(shè)備制造許可規(guī)則（試行）》實(shí)施以前（２００３年６月１７日之前），裝載機(jī)產(chǎn)品雖然屬于特種設(shè)備，但沒有被真正納入特種設(shè)備的監(jiān)管范圍。
　　２　裝載機(jī)實(shí)施制造許可的背景
　　２．１加強(qiáng)特種設(shè)備管理
　　國(guó)家對(duì)涉及生命安全、危險(xiǎn)性較大設(shè)備實(shí)行特殊的管理，以確保這些設(shè)備的質(zhì)量和安全使用，防止和減少事故，保護(hù)人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全是十分必要的。我國(guó)從五十年代起，就開始對(duì)鍋爐、壓力容器等進(jìn)行行政管理，建立專門管理機(jī)構(gòu)和管理體制，頒布了相關(guān)法規(guī)、制度和標(biāo)準(zhǔn)。隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，涉及生命安全、危險(xiǎn)性較大的特種設(shè)備數(shù)量劇增，應(yīng)用范圍日益擴(kuò)大，以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制、政府管理體制的不斷變化，原有的特種設(shè)備的管理體制、管理方式和覆蓋的范圍，已不能滿足或適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求。為此，國(guó)家對(duì)特種設(shè)備的管理進(jìn)行改革，２００３年以來已頒布實(shí)施了《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》（２００３年國(guó)務(wù)院令第３７３號(hào)）、《特種設(shè)備行政許可實(shí)施辦法（試行）》（國(guó)質(zhì)檢鍋〖２００３〗１７２號(hào)）等十幾項(xiàng)法規(guī)、制度，目前正在制定和己計(jì)劃制定的有關(guān)特種設(shè)備的法規(guī)、制度、安全技術(shù)規(guī)范等有幾十項(xiàng)，國(guó)家將逐步建立起適應(yīng)特種設(shè)備管理的法律、法規(guī)、安全技術(shù)規(guī)范體系。
　　２．２構(gòu)筑貿(mào)易壁壘體系
　　隨著經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化的不斷發(fā)展，在國(guó)際貿(mào)易中，以技術(shù)性貿(mào)易壁壘為主的非關(guān)稅壁壘已逐步取代關(guān)稅壁壘，成為影響國(guó)際貿(mào)易的主要障礙，也是很多國(guó)家（特別是發(fā)達(dá)國(guó)家）進(jìn)行貿(mào)易保護(hù)的主要手段。
　　我國(guó)加入ＷＴＯ后，按照ＷＴＯ規(guī)則要求，關(guān)稅將逐步降低或取消，一些國(guó)外產(chǎn)品會(huì)大量進(jìn)入，對(duì)國(guó)內(nèi)行業(yè)和產(chǎn)品市場(chǎng)造成一定的沖擊和影響。同時(shí)，我國(guó)產(chǎn)品在國(guó)外遭遇到大量的技術(shù)性貿(mào)易壁壘，對(duì)產(chǎn)品出口造成很大影響。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，２００２年我國(guó)有７１％的出口企業(yè)的３９％的出口產(chǎn)品遭遇到國(guó)外技術(shù)壁壘，造成直接經(jīng)濟(jì)１７０億美元。隨著對(duì)外貿(mào)易的增加，遭遇的技術(shù)性貿(mào)易壁壘將會(huì)越來越多，因此，為能更好的應(yīng)對(duì)技術(shù)性貿(mào)易壁壘，促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易的良好發(fā)展，我們做好兩方面的工作：其一，設(shè)法突破國(guó)外技術(shù)壁壘，其二，構(gòu)筑自己的技術(shù)壁壘，合理合法的利用技術(shù)壁壘。現(xiàn)實(shí)施的生產(chǎn)許可證制度、強(qiáng)制性認(rèn)證制度、特種設(shè)備的行政許可制度、食品質(zhì)量安全認(rèn)證制度等，已成我們合理、合法進(jìn)行貿(mào)易保護(hù)的重要手段。也初步構(gòu)建起我國(guó)的市場(chǎng)準(zhǔn)入體制。對(duì)裝載機(jī)等產(chǎn)品實(shí)施特種設(shè)備管理，進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，構(gòu)筑技術(shù)性貿(mào)易壁壘也是其目的之一。
３　裝載機(jī)制造許可的模式和條件
　　３．１制造許可模式
　　根據(jù)《機(jī)電類特種設(shè)備制造許可規(guī)則（試行）》的規(guī)定，機(jī)電類特種設(shè)備的制造許可方式有兩種：產(chǎn)品型式試驗(yàn)和制造單位許可，受理方式分為：國(guó)家受理和省級(jí)受理。而裝載機(jī)產(chǎn)品許可模式為國(guó)家受理的制造單位許可。其制造許可的基本程序?yàn)椋荷暾?qǐng)、受理、型式試驗(yàn)、制造條件評(píng)審、審查發(fā)證、公告。申請(qǐng)受理、審查發(fā)證和公告由國(guó)家質(zhì)檢總局安全檢察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，型式試驗(yàn)和制造條件評(píng)審由國(guó)家質(zhì)檢總局安全檢察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)核準(zhǔn)的型式試驗(yàn)機(jī)構(gòu)和評(píng)審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。目前，有資格開展裝載機(jī)產(chǎn)品型式試驗(yàn)和評(píng)審的機(jī)構(gòu)有兩家：國(guó)家工程機(jī)械質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心和國(guó)家建筑城建機(jī)械監(jiān)督檢驗(yàn)中心。
　　３．２制造許可條件
　　《機(jī)電類特種設(shè)備制造許可規(guī)則（試行）》具體規(guī)定了各類產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)制造許可應(yīng)具備的基本條件，包括企業(yè)具有法人資格，持有有效的工商行政管理部門核發(fā)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，注冊(cè)資金、人員要求、生產(chǎn)條件、技術(shù)文件、質(zhì)量管理要求等。其中：裝載機(jī)生產(chǎn)企業(yè)制造單位許可的基本條件見下表。
　　４　關(guān)于裝載機(jī)產(chǎn)品制造許可的幾點(diǎn)看法
　　應(yīng)該說，裝載機(jī)納入特種設(shè)備管理，其出發(fā)點(diǎn)是好的。加強(qiáng)設(shè)備管理，提高產(chǎn)品的安全技術(shù)性能和質(zhì)量；規(guī)范、提高行業(yè)準(zhǔn)入和市場(chǎng)準(zhǔn)入條件；合理構(gòu)筑貿(mào)易壁壘等等，但在具體的管理模式和方法上有需要探討的地方。
　　４．１從基本條件上看
　　規(guī)則對(duì)企業(yè)制造許可的基本條件從注冊(cè)資金、人員要求、生產(chǎn)條件、技術(shù)文件等都做了具體限制，這種限制能不能起到作用、是否合理應(yīng)值得考慮。
　　第一，國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策并沒有對(duì)裝載機(jī)等工程機(jī)械行業(yè)進(jìn)行投資限制，投資完全是市場(chǎng)化的行為，設(shè)置這些投資限制是否符合國(guó)家政策值得探討；
　　第二，目前裝載機(jī)產(chǎn)品的市場(chǎng)集中度較高，排名前十位的企業(yè)占據(jù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品的近９６％的市場(chǎng)份額，而且，工程機(jī)械市場(chǎng)是受國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策特別是基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)影響較大的行業(yè)，因此，具有一定的投資風(fēng)險(xiǎn)，投資者會(huì)很慎重決策，國(guó)家僅需要通過市場(chǎng)和技術(shù)加以規(guī)范和引導(dǎo)，而不必要行政限制。
　　第三，對(duì)單臺(tái)幾十萬甚至上百萬的裝載機(jī)，規(guī)則中設(shè)定的很多條件未免太低了吧，如果說企業(yè)連這點(diǎn)實(shí)力都不具備，那它如何進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)？所以規(guī)定的條件根本達(dá)不到限制準(zhǔn)入的作用，從目前實(shí)施的結(jié)果也證明這一點(diǎn)。
　　第四，中小噸位裝載機(jī)產(chǎn)品的技術(shù)國(guó)內(nèi)非常成熟，零部件專業(yè)化配套程度非常高、社會(huì)協(xié)作加工能力非常強(qiáng)，依靠社會(huì)資源配套或協(xié)作生產(chǎn)、貼牌生產(chǎn)完全有可能，也是市場(chǎng)條件下允許的。
　　產(chǎn)品只要能滿足國(guó)家的有關(guān)安全技術(shù)要求，采用何種方式生產(chǎn)是企業(yè)自已的事，何必設(shè)置一些條件（如生產(chǎn)條件、廠房面積、工藝條件等）加以限制昵？
４．２從技術(shù)條件上看
　　根據(jù)法規(guī)規(guī)定，制造許可的特種設(shè)備必須符合有關(guān)安全技術(shù)規(guī)范，對(duì)于特種設(shè)備的型式試驗(yàn)應(yīng)遵循有關(guān)的型式試驗(yàn)規(guī)程和試驗(yàn)細(xì)則。而目前沒有適用裝載機(jī)產(chǎn)品的安全技術(shù)規(guī)范，也沒有有關(guān)裝載機(jī)的型式試驗(yàn)規(guī)程及試驗(yàn)細(xì)則。在制造許可的應(yīng)具備的基本技術(shù)條件中，針對(duì)裝載機(jī)產(chǎn)品給出了９項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，包括３項(xiàng)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、２項(xiàng)參數(shù)和技術(shù)條件標(biāo)準(zhǔn)、４項(xiàng)試驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)不僅包含特種設(shè)備管理需要關(guān)注的有關(guān)質(zhì)量和安全性能的內(nèi)容，而且還包括與產(chǎn)品安全性能無關(guān)的要求，而作為特種設(shè)備應(yīng)關(guān)注的涉及到安全、健康、消費(fèi)者權(quán)益和可持續(xù)發(fā)展的要求并不充分，顯然以此作為產(chǎn)品的安全技術(shù)規(guī)范不合適的，可以說，裝載機(jī)的制造許可還缺乏必要的技術(shù)支撐，目前的管理僅僅是個(gè)形式上的管理。
　　４．３從產(chǎn)品特點(diǎn)看
　　特種設(shè)備是指由國(guó)家認(rèn)定的，因設(shè)備本身和外在因素影響容易發(fā)生事故，并且一旦發(fā)生事故會(huì)造成人身傷亡和重大經(jīng)濟(jì)損失的設(shè)備，涉及生命安全、危險(xiǎn)性較大。而裝載機(jī)是一種主要是從事松土、沙石、煤炭等散裝物料鏟裝或短距離轉(zhuǎn)運(yùn)作業(yè)的工程機(jī)械，其作業(yè)場(chǎng)所主要集中在建筑工地、港口、碼頭、貨場(chǎng)、礦山等，屬于非道路行駛的、低速機(jī)動(dòng)車輛。無論是從其作業(yè)環(huán)境、使用特點(diǎn)、還是產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，其可能造成的危險(xiǎn)，都無法與道路車輛、電梯、壓力容器、大型游樂設(shè)施等設(shè)備相比，潛在的危險(xiǎn)性小的多，也好控制的多。制造單位許可管理模式，對(duì)企業(yè)的產(chǎn)品設(shè)計(jì)、生產(chǎn)制造規(guī)模和條件、從業(yè)人員及素質(zhì)、產(chǎn)品技術(shù)性能等方面進(jìn)行全面監(jiān)督管理，應(yīng)該說這種管理模式是比較嚴(yán)格的。目前國(guó)外包括發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)裝載機(jī)這類產(chǎn)品實(shí)施的市場(chǎng)準(zhǔn)入，也主要是從產(chǎn)品的安全、健康和消費(fèi)者權(quán)益的角度上進(jìn)行準(zhǔn)入限制。因此，對(duì)于裝載機(jī)這類對(duì)使用者、公眾危險(xiǎn)性不是很大的設(shè)備，沒有必要象電梯、壓力容器等設(shè)備一樣，實(shí)施這么嚴(yán)格行政管理。
　　５　裝載機(jī)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理的建議
　　從上面的分析可以看出，筆者認(rèn)為裝載機(jī)的制造許可管理制度存在許多不盡合理之處，就此提出一點(diǎn)自己想法。
　　５．１歐盟裝載機(jī)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度
　　歐盟是最先認(rèn)識(shí)到技術(shù)壁壘的，而其設(shè)置的技術(shù)壁壘最為嚴(yán)格。歐盟已建立起一套規(guī)范、嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，其中的ＣＥ標(biāo)志制度是其主要部分，覆蓋了歐盟市場(chǎng)近８０％的產(chǎn)品。歐盟ＣＥ標(biāo)志制度主要管理思路和運(yùn)作模式：歐盟委員會(huì)制定反應(yīng)安全、健康、消費(fèi)者權(quán)益和可持續(xù)發(fā)展基本要求的新方法指令，這些要求是強(qiáng)制性的，是產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)必須滿足的基本條件；制定標(biāo)準(zhǔn)將指令的基本要求進(jìn)行具體化和規(guī)范化，制造商通過貫徹標(biāo)準(zhǔn)，使產(chǎn)品符合指令的基本要求；通過對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行合格評(píng)定，評(píng)價(jià)產(chǎn)品是否滿足了基本要求；對(duì)于完全滿足要求的產(chǎn)品，制造進(jìn)行ＥＣ合格聲明，聲明產(chǎn)品符合指令的基本要求，最后通過加貼“ＣＥ”標(biāo)志予以明示，這樣產(chǎn)品就可投放歐盟市場(chǎng)和投入使用。同時(shí)，針對(duì)產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)和使用范圍不同，規(guī)定了不同的運(yùn)作模式。對(duì)于裝載機(jī)這類產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入模式：制造商在產(chǎn)品設(shè)計(jì)、生產(chǎn)制造過程中協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)，使產(chǎn)品滿足指令規(guī)定的相關(guān)基本要求，然后制造商通過自我合格評(píng)定、自我合格聲明，之后可自行貼附ＣＥ標(biāo)志，整個(gè)過程完全由制造商自己負(fù)責(zé)，不要求有任何第三方參與，主管當(dāng)局僅通過市場(chǎng)監(jiān)督來實(shí)施管理。
　　５．２裝載機(jī)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入管理的建議
　　５．２．１制定產(chǎn)品安全技術(shù)規(guī)范，從技術(shù)上實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入
　　依據(jù)產(chǎn)品的特點(diǎn)、使用范圍、可能存在的潛在危險(xiǎn)，制訂針對(duì)性的、僅涉及安全、健康、消費(fèi)者權(quán)益和可持續(xù)發(fā)展等方面要求的安全技術(shù)規(guī)范。這些要求是強(qiáng)制性的，產(chǎn)品只有滿足了這些要求，才允許投放市場(chǎng)和投入使用。這些要求能確保產(chǎn)品在結(jié)構(gòu)合理、正確安裝、合理維護(hù)，按照預(yù)定用途使用時(shí)，不危及人身安全健康、危及環(huán)境和消費(fèi)者權(quán)益，除此之外，而不應(yīng)進(jìn)行其他技術(shù)限制。
　　５．２．２評(píng)價(jià)和管理模式
　　產(chǎn)品是否能滿足安全技術(shù)要求的評(píng)價(jià)模式的建立，應(yīng)立足于企業(yè)自我評(píng)價(jià)和減少行政干預(yù)，通過市場(chǎng)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。可采取兩種模式：型式試驗(yàn)加公告制度和市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)志制度。
　　型式試驗(yàn)加公告制度。產(chǎn)品正式投放市場(chǎng)和投入使用前，必須由國(guó)家認(rèn)可的專業(yè)型式檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行型式檢驗(yàn)，型式試驗(yàn)是依據(jù)安全技術(shù)規(guī)范的要求制定的型式試驗(yàn)規(guī)范和試驗(yàn)細(xì)則，檢驗(yàn)結(jié)果能完全滿足安全技術(shù)規(guī)范要求的產(chǎn)品，制造商在簽署一致聲明，保證以后生產(chǎn)的產(chǎn)品安全技術(shù)性能能夠同通過型式檢驗(yàn)的樣機(jī)一樣，最后國(guó)家管理部門進(jìn)行合格公告，之后產(chǎn)品即可投放市場(chǎng)和使用。
　　標(biāo)志制度。借鑒歐盟的ＣＥ標(biāo)志制度，標(biāo)志的加施是強(qiáng)制性的。企業(yè)通過在產(chǎn)品設(shè)計(jì)開發(fā)、生產(chǎn)制造過程貫徹安全技術(shù)規(guī)范、建立必要的技術(shù)文件，然后通過自己開展的樣機(jī)檢驗(yàn)、合格評(píng)定，確定產(chǎn)品是否滿足規(guī)范要求，企業(yè)簽署一致性合格聲明，最后自己制作和加施規(guī)定的標(biāo)志，之后產(chǎn)品即可投放市場(chǎng)和投入使用。為確保以后的產(chǎn)品生產(chǎn)能夠和樣品一致，企業(yè)還應(yīng)建立質(zhì)量管理體系。
　　６　結(jié)束語(yǔ)
　　隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化以及市場(chǎng)的國(guó)際化，政府對(duì)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入管理應(yīng)以關(guān)注涉及安全、健康、消費(fèi)者權(quán)益和可持續(xù)發(fā)展等的公共利益維護(hù)，立足于通過技術(shù)手段而不是行政管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)的合理影響，將公共干預(yù)限制在最低程度，為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造最大便利和發(fā)展空間。