土地流轉深化農地制度改革新探索

    從社會主義制度的基本要求出發，從我國當前農業生產發展水平出發，只有深化農地制度改革，健全、完善農地產權制度，才能根除農業生產發展的阻礙，為促進農村經濟發展提供制度保障。

    我國波瀾壯闊的改革歷程率先在農村起步并取得突破，農業、農村、農民問題關系中國特色社會主義發展全局。農村“大包干”在30年前打破了農業發展沉悶停滯局面，使農村經濟改革活躍起來。農村改革30年間不斷深入，領域不斷拓寬，從最初的脫貧致富，到取消農業稅，終結了延續2600多年的“皇糧國稅”，農民真正得到了實惠，感受到了改革帶來的好處。實踐充分證明，農業豐則基礎強，農民富則國家盛，農村穩則社會安。目前我國農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快；農地制度改革相對滯后，探索土地流轉新模式迫在眉睫。在新的起點上繼續解放思想，推進農村改革發展是加快農村經濟社會全面進步的迫切要求。從社會主義制度的基本要求出發，從我國當前農業生產發展水平出發，只有深化農地制度改革，健全、完善農地產權制度，才能根除農業生產發展的阻礙，為促進農村經濟發展提供制度保障。

    一 農村土地家庭聯產承包制的歷史貢獻

    我國農民在1949年前后，經過土地改革分得了屬于自己的土地，當時的農地制度是“公益性土地歸國家所有、經營性土地歸農民所有”二元復合型產權結構。1954年9月頒布的《中華人民共和國憲法》明確規定：“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權”，承認其自由經營、買賣、出租、典當、抵押等一系列權利。但1955至1958年間，由于強制推行農業社會主義集體化改造運動，我國農民的土地所有權和其他生產資料所有權很快就被剝奪了。1962年，《農村人民公社工作條例(修正草案)》正式出臺后，農民個人不再擁有土地，農民祖傳下來的宅基地也被收歸農村集體所有。

    20世紀70年代末、80年代初，安徽小崗村18戶農民搞起了土地“大包干”，由此拉開了我國農村改革的序幕。1978年，黨的十一屆三中全會作出了實行改革開放的歷史性決策。1982年，中央批轉《全國農村工作會議紀要》，農村土地家庭聯產承包制取代人民公社，不僅發展了農民與土地之間的關系，而且成了當時解放思想的一次垂范，為建立和完善中國初級階段基本經濟制度和市場經濟體制進行了創造性探索。1984年，中央提出土地承包期一般在15年以上，家庭承包經營制度從此被確立為我國農村最基本的生產經營制度。

    從1982年到1986年，中央連續發布關于農村工作的5個“一號文件”，基本取向是突破原有的人民公社體制，奠定農村的基本經營制度，集中釋放壓抑已久的農村社會生產力。1982年“一號文件”解決了“大包干”姓“資”姓“社”的原則問題，1983年“一號文件”將聯產承包責任制確定為“當前農村工作的主要任務”，1984年“一號文件”確認“承包土地15年不變”，1985年“一號文件”改統購統銷為市場調節，從體制上確保了農村土地使用權制度的深入推廣。“交夠國家的,留夠集體的，剩下都是自己的”，家庭聯產承包責任制初步保證了農民對土地的經營權以及農業剩余的索取權。

    農村改革發展使我國農村發生了翻天覆地的巨大變化，我國依靠自己的力量穩定解決了13億人口吃飯問題。數據顯示，1978至1984年，我國農業產出平均每年保持7.7%的增長速度。1984年與1978年相比，農業總產值以不變價計算增長了42.23%，按照生產函數估算，其中約有一半來自家庭聯產承包制帶來的生產率提高。若以生產反應函數估計，農村經濟體制改革對農業增長的貢獻度為42.2%，提價貢獻度為16.0%。從1980年至1985年，農民收入年增長率超過10%，出現了超常規增長。家庭聯產承包制度不僅使我國迎來了農業增長的“黃金時期”，而且在很短的時間內解決了上億人的溫飽問題。農村貧困人口的絕對數量從2.5億人下降到1.3億人，貧困發生率從30.7%下降到15.1%，成為人類消除貧困歷史上的一項奇跡。農村之所以發生翻天覆地的變化，關鍵是家庭聯產承包責任制適應了農業生產的特點和規律性，實現了生產制度的變遷，調動了農民的生產熱情，極大地解放了長期受到壓抑的農村生產力，增強了生產經營活動的動力，促進了農民收入的高速增長。

    改革開放30年，農民生活富裕了，農業生產效率高了，農民的生活方式也發生了極其深刻的變化。30年實踐證明，以家庭承包經營為基礎、統分結合的農村基本經營制度極大地解放和發展了農村社會生產力，為實現人民生活從溫飽不足到總體小康的歷史性跨越、推進社會主義現代化做出了巨大貢獻，為戰勝各種困難和風險、保持社會大局穩定奠定了堅實基礎，為成功開辟中國特色社會主義道路、形成中國特色社會主義理論體系積累了寶貴經驗。30年來，我們成功地走出了一條在一個十幾億人口的發展中大國擺脫貧困、加快實現農業現代化的中國式道路。實踐充分證明，只有堅持把解決好農業、農村、農民問題放在首位，堅持走中國特色農業現代化道路，堅持保障農民物質利益和民主權利，才能不斷推動農村經濟社會全面發展。

    二 農村土地家庭聯產承包制的歷史局限性

    經過30年的改革，我國農村社會生產力得到極大解放和發展，農村經濟社會實現了歷史性巨變，建立了適應發展社會主義市場經濟要求的農村新經濟體制框架。但是，農村改革不會一蹴而就，伴隨農村改革步入“深水區”，改革進程依然任重道遠。作為一項制度創新，家庭聯產承包責任制還只是一個“半截子”產權改革，并沒有賦予其出租、抵押、轉讓和繼承的權利；農村“大包干”盡管解放了農民卻沒有解放土地，土地產權未能成為農民最重要的家庭金融資產，城鄉土地價格“剪刀差”問題日益凸顯，城鄉經濟社會差距持續擴大。

    現行農村土地家庭聯產承包制的歷史局限性主要表現在：

    第一，農地產權主體的虛置，農民的土地財產權沒有得到相應的尊重?！稇椃ā?、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》等重要法律都明確規定農村的土地歸農民集體所有，但“集體”是哪一級，法律規定較為含糊。在《憲法》中被籠統界定為集體所有；在《民法通則》中界定為鄉(鎮)、村兩級；而在《農業法》、 《土地管理法》中則界定為鄉(鎮)、村或村內農業集體經濟組織。《憲法》規定： “農村和城市郊區的土地除法律規定屬于國家所有的以外，其余屬于集體所有。” 《民法通則》(1986) 規定：“集體所有的土地，依照法律屬于農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營管理。已經屬于鄉 (鎮) 農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉 (鎮) 農民集體所有。”《土地管理法》(1998) 則規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮) 農民集體所有的，由鄉 (鎮) 農村集體經濟組織經營、管理。”由此造成誰是農村集體土地所有權代表模糊不清，土地所有權由誰來行使模糊不清的后果。正是由于作為集體成員的農民個人對集體所有的土地只有使用權，而集體土地的所有者不夠明確，使農民的利益在土地征用、承包、流轉以及機動地的處置中遭受侵害。有資料顯示，地方政府大約在土地用途轉變增值的權益分配中得60%至70%，村集體組織得25%至30%，失地農民只得到5%至10%，甚至更少。

    第二，現行的農村集體土地所有制存在兩大制度缺陷：一是農村集體土地所有權只能單項向城鎮國有土地轉移，造成了農業耕地資源大量的流失和浪費現象；二是農村集體土地所有制隱含著土地產權模糊和集體成員權利平等的平分機制，造成了地權分散化和經營細碎化的趨勢不斷加劇，嚴重地影響和制約現代農業的發展。集體土地的所有權不能在不同集體(鄉鎮和村)之間進行轉移，農民的土地承包權轉讓不得超過承包期，本集體以外的成員不能直接承包該集體的土地，限制了人們對土地的長期投資，特別是限制了城市資本向農村的轉移。

    第三，土地承包權內在的不穩定性在于農地的集體所有制，限制土地規模經營的根源在于土地產權的轉讓和交易制度：2002年頒布的《土地管理法》，規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。這種限制排斥了村民集體在城市化和工業化進程中對農地轉用的自主支配權和在征地過程中的議價權，從而排除了農民分享工業化和城市化凈福利的權利；這種限制不僅不利于盤活土地的存量，不利于有效利用耕地，還可能造成數以千萬計的農民在失去土地的同時，沒有獲得相應的非農就業崗位和社會保障。2003年頒布的土地承包法，規定農民進入小城鎮務工或定居仍可保留原土地的承包權，進入大中城市務工定居要放棄原土地的承包權而得不到任何補償。由于土地集體制賦予村民擁有平等的承包權，土地分配隨人口的變化而變化，單個的農戶離開該地區就必須放棄集體土地的使用權，而新增農戶的土地使用權必然要從集體土地重新分配后獲得，不穩定性與分散性成為家庭聯產承包制的制度缺陷。