PPP應(yīng)利弊相容、鼓勵創(chuàng)新

PPP不應(yīng)是一種僵化的機(jī)制，而應(yīng)是一種正向的激勵機(jī)制。如果社會資本通過技術(shù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了成本的降低，政府理應(yīng)讓其從中獲利。

——建銀城投上海環(huán)保股份有限公司總經(jīng)理辛強(qiáng)

PPP項(xiàng)目除要求30%的自有資金外，其他資金回收周期長。企業(yè)必須要有充足的資金作后盾，融資是環(huán)保企業(yè)的必經(jīng)之路。

——北京碧水源科技股份有限公司副總裁何愿平

PPP市場很大，但欠缺好項(xiàng)目，目前很多已簽約的項(xiàng)目投資收益能否覆蓋成本仍存在不確定性。

——國投創(chuàng)新投資管理有限公司執(zhí)行董事翟俊

PPP模式對公私部門都提出了新的挑戰(zhàn)，政府應(yīng)從原來重審批、輕監(jiān)管的模式向?qū)徟捅O(jiān)管并重轉(zhuǎn)變，關(guān)注項(xiàng)目的全生命周期。企業(yè)要有預(yù)判力。

——廣發(fā)證券股份有限公司總經(jīng)理李茂年

私營部門與政府各部門交涉時(shí)客觀上難以取得真正的平等地位。目前很多PPP項(xiàng)目處于摸索、試錯(cuò)階段，對于私營部門來說，難以承受時(shí)間和資金成本。

——中國民營經(jīng)濟(jì)國際合作商會副秘書長、融資中心主任鄭康彬

“PPP項(xiàng)目對政府和社會資本都提出了更高要求。”曾在世界銀行、亞洲開發(fā)銀行供職并參與過多個(gè)環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目融資，現(xiàn)任中國民營經(jīng)濟(jì)國際合作商會副秘書長、融資中心主任的鄭康彬表示，目前，真正完全由社會資本主導(dǎo)或者積極參與的PPP成功案例寥寥無幾。

在他參與的成功案例中，作為我國首個(gè)垃圾處理特許經(jīng)營項(xiàng)目，上海老港垃圾處理場四期從2005年12月正式投運(yùn)至今已有10年，雖為BOT項(xiàng)目，但項(xiàng)目參與各方早期在無PPP政策規(guī)則可循情況下的開創(chuàng)性探索，直至今日仍具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

合理的風(fēng)險(xiǎn)分配是成功關(guān)鍵

老港四期成功原因在于與市場相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)由社會資本來承擔(dān)，而法律政策、垃圾供應(yīng)等風(fēng)險(xiǎn)由地方政府承擔(dān)

“上海老港四期項(xiàng)目20年的運(yùn)營周期中，會存在很多風(fēng)險(xiǎn)，如項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營環(huán)節(jié)的財(cái)務(wù)、法律、政策等方面會有風(fēng)險(xiǎn)。但不管有多少風(fēng)險(xiǎn)，最終確定由地方政府和社會資本通過各自承擔(dān)或者共擔(dān)來分配。”建銀城投上海環(huán)保股份有限公司總經(jīng)理辛強(qiáng)說。

據(jù)了解，在上海老港四期項(xiàng)目中，合同簽署之日即認(rèn)定項(xiàng)目公司承認(rèn)已經(jīng)充分研究了政府發(fā)布的相關(guān)技術(shù)文件，并對里面的錯(cuò)誤、遺漏進(jìn)行了充分澄清修改。

“由于社會資本這方面更專業(yè)，理應(yīng)發(fā)現(xiàn)并且修正這些錯(cuò)誤，以后若再發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤需由自己來承擔(dān)。”辛強(qiáng)表示，這在后面的施工、運(yùn)營環(huán)境方面也得到了體現(xiàn)。

而在融資風(fēng)險(xiǎn)中，老港四期項(xiàng)目創(chuàng)新性地將特許經(jīng)營權(quán)這一無形資產(chǎn)作為項(xiàng)目融資的抵押物寫進(jìn)了合同中。同時(shí)，還提出了介入權(quán)的概念，即債權(quán)人在一定情況下可以直接介入項(xiàng)目的運(yùn)營，甚至進(jìn)行一些處置。

辛強(qiáng)認(rèn)為，老港四期實(shí)施10年來較為成功的原因，在于它的風(fēng)險(xiǎn)分配比較合理。其將設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營移交等與市場有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，全部交由項(xiàng)目公司即社會資本來承擔(dān)，利用它們在這方面的專業(yè)能力和效率來解決問題;而法律政策、垃圾供應(yīng)等風(fēng)險(xiǎn)，則由地方政府承擔(dān);此外，對于一些涉及公共利益的突發(fā)事件產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，由雙方共同承擔(dān)。

項(xiàng)目中哪些風(fēng)險(xiǎn)需政府扛?

政府主要承擔(dān)垃圾最低供應(yīng)量、應(yīng)急填埋和法律等方面的風(fēng)險(xiǎn)，適當(dāng)進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)助

據(jù)辛強(qiáng)介紹，在上海老港四期項(xiàng)目中，政府應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)主要有3方面：第一，垃圾最低供應(yīng)量的風(fēng)險(xiǎn)。垃圾不足量時(shí)，政府必須按照最低供應(yīng)量結(jié)算保證企業(yè)正常運(yùn)營;垃圾超量時(shí)，則需要增加額外的費(fèi)用。

第二，應(yīng)急填埋。如果出現(xiàn)涉及公共利益的突發(fā)事件，一方面項(xiàng)目公司不能拒絕政策提出的要求;另一方面，在相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范方面，政府不能用原來合同上的規(guī)定進(jìn)行要求，同時(shí)產(chǎn)生的費(fèi)用由政府埋單。這樣做體現(xiàn)了共同承擔(dān)的原則。

第三，法律風(fēng)險(xiǎn)。20年的特許經(jīng)營期，對于中國這樣一個(gè)處于轉(zhuǎn)型期的國家來說，涉及到環(huán)境領(lǐng)域的政策法律等，變化、完善不可避免，由此產(chǎn)生的收益不確定等風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府承擔(dān)。

但落實(shí)在實(shí)施上，如果每次法律政策的變動，都要對項(xiàng)目合同進(jìn)行修改，其成本顯然太高。

為平衡成本和收益，上海老港四期垃圾處理場項(xiàng)目提出了一個(gè)最低影響的累計(jì)效果“門檻”，太小的影響無需調(diào)整。如果影響足夠大，就需要政府做出反應(yīng)，給予一定補(bǔ)償，比如延長特許經(jīng)營期，或是給予額外補(bǔ)助等。

“比較典型的有垃圾滲濾液處理

標(biāo)準(zhǔn)，從1998年最早執(zhí)行的生活垃圾填埋場排放標(biāo)準(zhǔn)COD濃度值1000mg/L到新國家標(biāo)準(zhǔn)要求的100mg/L，所需要追加的投資和運(yùn)營費(fèi)用成倍增加。項(xiàng)目公司無力全部承擔(dān)，但上調(diào)價(jià)格阻力很大，所以最后由城投公司分擔(dān)了部分追加投資。這類似于財(cái)政部所說的可行性缺口補(bǔ)助。”辛強(qiáng)說。

PPP應(yīng)利弊相容、鼓勵創(chuàng)新

應(yīng)按照績效和產(chǎn)出付費(fèi)，而不是按照設(shè)施或投入付費(fèi)，政府要營造一種正向的激勵機(jī)制，讓社會資本從技術(shù)創(chuàng)新中獲利

目前，財(cái)政部明確PPP項(xiàng)目的收益來源包括3種，使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和適應(yīng)性缺口補(bǔ)償基金。

“上海的生活垃圾收費(fèi)機(jī)制并不完善，企事業(yè)單位交垃圾處理費(fèi)，單位居民不交垃圾處理費(fèi)。因此，老港四期實(shí)際采用使用者加政府付費(fèi)的機(jī)制。”辛強(qiáng)介紹說，目前，填埋場以月實(shí)際日平均填埋量的不同(3500噸～7700噸)對應(yīng)76元/噸～60元/噸不同的價(jià)格體系。每月日均填埋量越大，單位價(jià)格越低。同時(shí)，按照物價(jià)水平、稅收優(yōu)惠政策變化、垃圾供應(yīng)量等設(shè)置價(jià)格調(diào)整方式。

“PPP按照績效、產(chǎn)出付費(fèi)，而不是按照設(shè)施或者投入付費(fèi)的原則在上海老港四期項(xiàng)目得到充分體現(xiàn)。”辛強(qiáng)指出，上海城投專門設(shè)計(jì)了兩項(xiàng)公共產(chǎn)品績效指標(biāo)：壓實(shí)效果和填埋量，規(guī)定如果兩項(xiàng)指標(biāo)未按約定達(dá)標(biāo)，政府將判定項(xiàng)目公司違約，予以扣款。

但他同時(shí)也強(qiáng)調(diào)，PPP不應(yīng)是一種僵化的機(jī)制，而應(yīng)是一個(gè)利弊相容、鼓勵創(chuàng)新的機(jī)制。因此，在支付機(jī)制方面，除懲罰性措施和要求外，政府更應(yīng)營造一種正向的激勵機(jī)制。如果社會資本通過技術(shù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)社會成本的降低，政府理應(yīng)讓其從中獲利。在這方面，上海老港四期垃圾處理場項(xiàng)目同樣也進(jìn)行了有益探索。

辛強(qiáng)舉例，在項(xiàng)目完工驗(yàn)收方面，政府鼓勵項(xiàng)目公司提前完工，不僅及時(shí)組織驗(yàn)收，還在驗(yàn)收通過后立刻供應(yīng)垃圾。這樣相當(dāng)于延長了項(xiàng)目公司收費(fèi)期限，增加了其經(jīng)濟(jì)效益。

在利益延伸方面，垃圾填埋過程中會產(chǎn)生大量沼氣。上海老港四期垃圾處理場項(xiàng)目最初沒有對沼氣的利用提出要求，主要是通過相關(guān)設(shè)施將其燃燒消耗掉。不過，在合同中卻前瞻性地對沼氣利用做出了約定，即如果項(xiàng)目公司以后希望利用這些沼氣，那么報(bào)政府批準(zhǔn)之后是可以的，產(chǎn)生的收益由雙方共享。

目前，上海老港四期垃圾處理場項(xiàng)目對填埋氣已進(jìn)行了有效利用，并申請了世界清潔碳交易，每年可從中獲得數(shù)千萬元經(jīng)濟(jì)效益。