土壤污染管理研究報告出臺國合會擬設治理基金
近日，中國環境與發展國際合作委員會發布了《土壤污染管理研究》報告，指出中國土壤污染治理應抓住兩個重點，一是清潔土壤的保護，重點是清潔耕地土壤的保護；二是污染土壤的環境風險管控。
繼出臺《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治行動計劃》之后，國家正在制定《土壤污染防治行動計劃》。
環保部部長陳吉寧在解讀“十三五”規劃建議時表示，編制實施土壤污染防治行動計劃。協同推進污染預防、風險管控、治理修復三大舉措，著力解決土壤污染威脅農產品安全和人居環境健康兩大突出問題，到2020年，全國土壤污染加重趨勢得到遏制，土壤環境質量總體穩定，農用地土壤環境得到有效保護，建設用地土壤環境安全得到基本保障。
近日，中國環境與發展國際合作委員會（以下簡稱“國合會”）發布《土壤污染管理研究》（以下簡稱《研究》）報告，土壤污染已經成為當今中國最嚴重的環境問題。由于土壤污染，毒大米、鎘大米、毒土地、兒童血鉛問題不斷出現，甚至在某些地方引起了恐慌，某種程度上導致了社會的不穩定。
“我們建議在正在研究制定的《土壤環境保護法》中，明確建立一個專門的基金，用于保障歷史遺留污染場地或污染地塊的治理。”《研究》項目中方組長、武漢大學法學院教授王樹義對21世紀經濟報道分析。
三份土壤污染調查結果
《研究》提出，最近的三份調查和研究表明，中國正面臨日趨嚴重的土壤污染問題，農業土壤環境質量令人關注，礦業開采廢棄場地的土壤環境問題突出，工業生產、礦業開采、農業生產以及大氣污染沉降成為中國土壤污染挑戰面臨的重要原因。部分地區土壤、基巖和地下水中某些金屬和元素本底值水平高也加劇了污染程度。
根據環保部和國土部聯合發布的2005-2013年期間完成的《全國土壤污染狀況調查公報》，全國土壤總超標率為16.1％，耕地點位超標率達19.4%，重污染企業及周邊土壤點位超標率超過1/3。
2015年，國土部中國地質調查局發布《中國耕地地球化學調查報告》，截至2014年，對13.86億畝耕地（占全國耕地總面積的68%）進行了地球化學調查，結果發現已經受到污染的耕地占到8%，其中重金屬輕微-輕度污染或超標的點位比例占5.7%，重金屬中度-重度污染或超標點位比例占2.5%。
《地球化學研究》（Geochem Explore）雜志2014年發布的一項旨在評價中國土壤生產力和食品安全的全國性調查研究顯示，根據養分狀況和重金屬污染進行綜合性評價，約60%的土壤評為清潔，29.5%的土壤評為次清潔，2.6%的土壤評為受污染。
《研究》強調，“中國土壤污染的一個重要特征就是污染物種類多、數量大，既有重金屬污染問題，也有有機污染問題；既有農用地污染問題，也有污染場地問題；既有工業污染型的，也有農業污染型和生活污染型的；既有人為活動造成的，也有地質過程造成的；既有污水灌溉造成的，也有大氣沉降以及固體廢物堆放、填埋和處理不當造成的。”
建議制定《土壤環境保護法》
《研究》提出了中國的土壤污染治理的基本思路：制定一部專門性的土壤法律，把土壤污染管理納入法治軌道，為土壤污染管理提供基本的法律依據；抓住兩個重點，一是清潔土壤的保護，重點是清潔耕地土壤的保護；二是污染土壤的環境風險管控。
目前，《土壤污染防治法》已被列入十二屆人大的立法規劃。對此，王樹義分析，建議《土壤污染防治法》修改為《土壤環境保護法》，這不僅僅是名稱之變，而是立法目的的改變。
“從我們國家基本的土壤環境狀況來看，大概80%以上土壤目前還是清潔土壤，保護清潔土壤可能是目前中國最大問題，怎么保護清潔土壤不受到污染，不受到破壞，防止品質下降，這可能是我們解決土壤問題的最基本需求，也是我們制定法律的最基本目的。”王樹義分析。
王樹義進一步指出，“《土壤污染防治法》主要涉及土壤污染的預防和修復，調整對象范圍較窄”，“《土壤環境保護法》調整對象的范圍更寬，它全面涉及土壤環境的保護和改善、土壤資源的合理利用、土壤污染預防、污染土壤的治理或修復、污染土壤的環境風險管控以及污染場地的再開發利用等系列問題。”
“除制定法律之外，還要制定完整科學土壤環境標準體系。我們現在有土壤環境標準但是很零散，不成體系。”王樹義分析，土壤環境標準分為國家標準和地方標準，應當考慮分類、分區制定土壤標準，標準現在不應當求大，可以有持續改進。
《報告》外方組長、阿美科福斯特惠勒環境與基礎設施公司副總裁兼首席技術專家WitSiemieniuk強調，土壤環境標準的制定要慎重，建議開一個峰會，將立法機構、銀行、融資、保險公司、房產開發商、NGO等領域的人都請過來，一起來貢獻他們的智慧。
重點治理歷史遺留污染場地
在污染土壤的治理上，《報告》建議區別對待和處理三個不同時期的土壤污染問題：特殊處理歷史遺留的土壤污染；積極應對當前重大、緊急的土壤污染問題，控制其環境風險；嚴格規范土壤環境法律頒布后的土壤環境行為，防止產生新的土壤污染。
“現有的土壤污染問題，許多都是歷史遺留的。其中，或者現在已經難以找到污染場地原使用權人，或者雖然可以找到原使用權人，但其已經破產，實際不具備對污染場地的治理或修復能力。這是世界上許多國家在處理土壤污染問題上碰到的共性問題。”王樹義分析。
《報告》提出，治理或修復歷史遺留的污染場地，除了明確相關主體應當承擔的責任之外，還必須解決資金支持問題。
“從美國的經驗來看，建立一個專門用于保障歷史遺留污染場地治理、修復的基金是非常必要的。它既可以用于保障重大的、大規模的歷史遺留污染場地的修復，也可用于保障一般可再開發利用的污染場地的修復，還可用于處理污染場地產生的重大、緊急的環境風險。”王樹義解釋。
根據《報告》，設立歷史遺留污染場地的治理或修復基金，需要解決五個問題。
具體而言：第一，基金的資金來源。來源于政府財政還是企業？如果來源于政府財政，應當說明為什么？如果來源于企業，應當說明來源于哪些企業和為什么來源于那些企業；第二，資金來源的長期性或可持續性；第三，基金的使用，其中，國家和地方層面如何使用，應有明確的規定；第四，基金的使用標準，包括基于污染場地風險管控的標準；第五，基金的管理及其使用情況的公開。
《報告》提出，應當采取財政激勵措施，鼓勵污染場地再開發活動。再開發財政激勵措施可包括稅收和免除相關費用征收以鼓勵土壤修復活動。例如通過財政返還鼓勵對土地修復的投資，通過土地利用規劃提高修復的污染場地的價值等。